SUNAFIL: TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
Las resoluciones que imponen multa, acabada la segunda instancia (intendencia regional), pueden ser revisadas por el Tribunal de Fiscalización Laboral mediante recurso de revisión. La función de este Tribunal es la de unificar la jurisprudencia administrativa dentro de la SUNAFIL y, con ello, crear precedentes de obligatorio cumplimiento para los operadores del sistema de inspección (inspectores, subintendentes e intendentes) sobre la correcta interpretación de las leyes laborales.
Este Tribunal, aunque depende orgánicamente de SUNAFIL cuenta con independencia técnica.
Lo que queda claro, luego de comprender la finalidad de este Tribunal, es que la Alta Dirección ya no tiene competencia para aclarar el sentido ambiguo de las normas laborales mediante directivas, salvo en lo que se refiere a competencias y funcionamiento de la inspección. El artículo 11.v del ROF de SUNAFIL permite al superintendente “emitir criterios técnico-legales sobre la aplicación de la normativa de inspección del trabajo”.
6. LOS INSPECTORES DE TRABAJO Y DE SEGURIDAD Y SALUD SUNAFIL
Tienen relación contractual con SUNAFIL y están destacados en los órganos ejecutivos (intendencias regionales). Los inspectores realizan su trabajo de vigilancia en el cumplimiento de normas laborales y de seguridad y salud en la fase de actuaciones inspectivas o de investigación.
A pesar de su relación contractual con SUNAFIL, gozan de autonomía técnica y funcional. Se les garantiza independencia frente a cualquier influencia exterior. Lo anterior no los exime de cumplir sus funciones dentro del plazo legal, de someterse al control y seguimiento de sus actuaciones por sus superiores y la obligación de adecuarse a las normas y criterios aplicables en el sistema.
Según la Ley General de Inspección del Trabajo, artículo 6 de la Ley 28806, hay tres clases de inspectores:
a) Supervisores inspectores. - Son jefes de grupo. Se encargan de revisar las actas de infracción o informes que firman los inspectores de trabajo, además de apoyarlos en la planificación de sus labores. Rara vez realizan actuaciones inspectivas en los centros laborales. Y están facultados para desempeñar íntegramente todos los cometidos de la función inspectiva. Finalmente, existen solo en algunas intendencias regionales.
b) Inspectores de Trabajo. - Son los servidores públicos que realizan las actuaciones inspectivas y de investigación. Tienen todas las competencias para llevar a cabo la función inspectiva, así como los Supervisores. Están divididos por especialización: laborales, derechos fundamentales y seguridad y salud en el trabajo.
c) Inspectores Auxiliares. - Al igual que los inspectores de trabajo realizan las actuaciones inspectivas y de investigación. No obstante, solo tienen competencia para realizar su labor de fiscalización en materias que no revistan complejidad (Decreto Legislativo 1383). Por ende, los inspectores auxiliares no pueden firmar un acta de infracción de una materia compleja, pues su firma será causal de nulidad del mencionado documento, salvo que estén acompañando a un inspector de trabajo en la diligencia. Mientras, las orientaciones técnicas las puede realizar en cualquier tipo de empresa.
Este panorama legal, sin embargo, se ha visto cuestionado por la realidad de las intendencias regionales. La gran mayoría de las intendencias regionales cuentan solo con inspectores auxiliares, razón por la cual no pueden hacer fiscalizaciones en medianas o grandes empresas. No se entiende por qué se posterga el ascenso de los auxiliares a inspectores de trabajo, más aún si todos los auxiliares cuentan con más de 2 años que es el requisito para el ascenso. Este es un grave obstáculo para lograr el fortalecimiento del Sistema General de Inspección.
Otra constatación que cuestiona la realidad del sistema de inspección es el número de inspectores. Según la OIT debería existir 1 inspector para cada 2,500 trabajadores, por cuanto corresponde que nuestra inspección tenga cerca de 2,000 inspectores. Sin embargo, SUNAFIL cuenta con cerca de 700 inspectores a nivel nacional. Estamos muy por debajo de los ratios internacionales.
7 “El fin de la centralización administrativa que pregona el convenio 81 OIT es la aplicación de políticas uniformes y un uso racional de los recursos” (Navarro, 2010, p. 103).
8 No obstante, no estaría prohibida una inspección dirigida por varias autoridades centrales, cuando las competencias materiales así lo exige. Por ejemplo, el convenio 129 OIT, sobre la inspección en la agricultura, propone que en este tema se podría organizar una inspección independiente con su propia autoridad central (artículo 7.1). En países como Bélgica, la vigilancia de condiciones sociales está sometida a una autoridad central, mientras la inspección en seguridad y salud la dirige otro órgano unitario y especializado.
9 No queda claro de lo señalado en la Ley 29981, Ley de creación de Sunafil, si determinar las competencias de los inspectores es una materia incluida dentro del “funcionamiento interno”. Por ejemplo, qué debemos entender como “domicilio del empleador” a efectos de limitar la entrada libre de los inspectores. O si los trabajadores CAS pueden ser fiscalizados por los inspectores. Me parece que estas ambigüedades deben ser solucionadas por el Superintendente mediante normas o directivas. Obviamente, las de interpretación de normas legales laborales (derechos y obligaciones de trabajadores y empleadores) corresponden ya al Tribunal de Fiscalización Laboral.
10 Se puede verificar la organización de las intendencias regionales u órganos desconcentrados en los Decretos Supremos 007-2013-TR y 009-2013-TR.
Capítulo III
Funciones de SUNAFIL y ambito de actuación de la inspección
1. FUNCIONES
La Ley 29981 define a SUNAFIL como un organismo técnico especializado y adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
SUNAFIL es “responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias” (artículo 1 Ley 29981).
Esta disposición cumple, con alguna excepción, con reconocer a la inspección laboral peruana las mismas atribuciones que el Convenio 81 reconoce a cualquier sistema de inspección (artículo 3).
En primer lugar, el Convenio 81 encarga la vigilancia en el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a condiciones de trabajo, poniendo un énfasis importante en la seguridad e higiene de los trabajadores. Nótese que esta atribución de control en el cumplimiento de la normativa es la primera que menciona el Convenio y se corresponde con la responsabilidad de SUNAFIL cuando se dice: “supervisa y fiscaliza el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo”. Por ordenamiento jurídico sociolaboral debemos entender las normas legales, reglamentarias, convencionales y condiciones contractuales que regulen o se generen en el marco de una relación laboral (artículo 3 de la Ley General de Inspección del trabajo).
En segundo lugar, el Convenio 81 menciona que la inspección debe facilitar información técnica y asesorar a los trabajadores y empleadores sobre la manera más efectiva de cumplir con las disposiciones legales. Aquí, podemos diferenciar dos deberes. Uno, referido a crear información técnica producto de la investigación y que debe ser difundido hacia trabajadores, empleadores o funcionarios públicos cuyas
