más eficaz y que sus normas no sean meramente simbólicas. Pero, dicho esto, también debe señalarse que la naturaleza de los incumplimientos laborales en su mayoría es distinta y, por tanto, la labor del inspector de trabajo, así como el papel que juega la multa, debe valorarse en función de la eficacia del sistema jurídico. Dicho de otra forma, un sistema jurídico será eficaz cuando el inspector a través de su acción o de la imposición de la multa coacciona al empleador para lograr el real cumplimiento de las normas. La multa no puede ser un fin en sí mismo, sino que debe traducirse en una “sanción adecuada” para revertir el incumplimiento del empleador. La labor de la inspección será eficaz si, además del cobro de la multa por el tesoro público, impide que el acto ilegal del empleador siga generando perjuicios en el trabajador6.
Finalmente, sin órganos que velen por la aplicación real de las normas jurídico-laborales, éstas devendrían en meras proclamas vaciadas de contenido. La inspección de trabajo es parte de este engranaje administrativo que fortalece la eficacia de un sistema jurídico.
2. FUNDAMENTOS NORMATIVOS DEL SISTEMA GENERAL DE INSPECCIÓN
Si bien la inspección de trabajo aporta poder de coerción administrativo y, por tanto, eficacia para el cumplimiento de normas laborales, hoy en día es trascendental admitir que la actividad inspectiva encuentra su razón de ser también en las obligaciones internacionales suscritas por el Perú. Obligaciones internacionales que no pueden ser desatendidas. Así, el Convenio 81 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), aprobado por resolución legislativa de 1 de febrero de 1960 y denominado Convenio relativo a la Inspección del trabajo en la industria y el comercio, impone al Perú la necesidad de implementar un sistema de inspección encargado de “velar por el cumplimiento de disposiciones legales relativas a condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión”.
Si bien, en principio, es difícil señalar que la inspección de trabajo es por sí misma un derecho humano, no queda duda que la misma es un instrumento indispensable para que los derechos humanos tengan aplicación real. Por ejemplo, la inspección laboral es indispensable para que la prohibición de discriminación o de trabajo infantil se respete en las empresas. Los derechos no solo se componen de un enunciado conceptual, sino también de los mecanismos que aseguran su realización y protección. De este modo, el tratamiento que tienen los derechos humanos en la Constitución peruana se debe hacer extensivo al convenio 81 de la OIT. En esta línea, y de la mano de la cuarta disposición final y transitoria de la Constitución, la repercusión central de esta reflexión nos lleva a afirmar que la inspección de trabajo integra un bloque de constitucionalidad conjuntamente con los derechos humanos laborales reconocidos por la Constitución.
Del mismo modo, creemos que de forma implícita el artículo 23 de la Constitución reconoce la necesidad de un sistema de inspección cuyo objetivo sea la aplicación real de los derechos, sobre todo cuando señala: “Ninguna relación de trabajo puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador”.
Por otra parte, además de su incorporación al bloque de constitucionalidad, el convenio 81, relativo a la inspección de trabajo, es una norma de derecho peruano de ejecución inmediata. Según el artículo 55 de la Constitución, los tratados son parte del ordenamiento jurídico nacional cuando son aprobados por el Estado peruano y están en vigor en el ámbito internacional. Ninguna norma jurídica peruana, bajo ningún pretexto, puede oponerse a lo señalado por el convenio 81, a riesgo que se genere responsabilidad internacional por el incumplimiento. De ahí que, todo el sistema general de inspección en el Perú encuentra su fundamento existencial en este importante convenio.
En consecuencia, la jerarquía constitucional que goza el convenio 81 OIT en el ordenamiento peruano implica una obligación de respeto absoluto por parte del Estado. Dicha obligación no solo exige al Perú la presencia de una inspección aparente o simbólica, sino reclama una estructura organizativa sólida, eficaz y de acción imparcial por parte de los inspectores. Por eso, el convenio 81 será el punto de partida obligado desde el cual abordemos las instituciones relacionadas con el sistema de inspección peruano.
3 Sobre la importancia del rol contralor de la administración pública respecto a la aplicación de las leyes laborales, muy al margen de la jurisdicción judicial, ver Navarro, M. J. 2010, pp. 42 y ss.
4 No por casualidad la primera norma que reconoce potestades de inspección en materia de trabajo lo hace respecto de la policía peruana. El Decreto Supremo de 23 de enero de 1913 encarga a las intendencias de la policía la fiscalización ante los cierres de empresas. Y, días después, el Decreto Supremo de 30 de enero del mismo año, se crea la “sección obrera” dentro de cada intendencia policial de Lima y Callao.
5 Hoy en día no queda duda que la labor de la inspección laboral en el Perú es netamente administrativa y no ejerce potestades jurisdiccionales. Ello se fue configurando así desde los años 70s en que el gobierno militar fortaleció el rol fiscalizador de la administración pública. No obstante, con la Ley 9483 de 31 de diciembre de 1941, se organizó un sistema de inspección de trabajo en provincias reconociendo a los inspectores facultades judiciales. A pesar de pertenecer funcionalmente al Ministerio de Salud Pública, Trabajo y Previsión Social, dicha norma otorgó a los inspectores laborales facultades jurisdiccionales para resolver en primera instancia solicitudes de pagos de salarios e indemnizaciones de obreros. Ver un interesante recuento histórico de la inspección laboral en Julca Babarzy, 2015, pp. 46 y ss.
6 Esta finalidad, que consideramos esencial, puede lograrse también desde otras herramientas de persuasión como las medidas de requerimiento. Así mismo, también puede coadyuvar a dicha finalidad, la calidad de título ejecutivo de las resoluciones administrativas de la inspección de trabajo.
Capítulo II
La organización del sistema de inspección peruano
1. AUTORIDAD CENTRAL: UNIDAD ORGÁNICA Y FUNCIONAL DE SUNAFIL
Sobre la organización del sistema de inspección, el artículo 4 del Convenio 81 encarga la vigilancia y control de la inspección laboral a una autoridad central. Por tanto, la unidad debe ser básicamente funcional, ya que una sola autoridad debe dar las pautas de organización y funcionamiento del sistema7. Con ello se aseguran políticas de funcionamiento y metodología de actuación homogéneas, que básicamente redundan en eficacia administrativa y presupuestal. Lo que estaría prohibido es una inspección descentralizada, como sucedería con inspecciones autónomas con cada región dirigidas por autoridades distintas8.
En el Perú, la Ley General de Inspección, Ley 28806, creó la autoridad central de inspección, al constituir una Dirección General de Inspección en el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Con ello, se buscó darle una orientación funcional unitaria a la inspección laboral que se encontraba hasta ese momento bajo la Dirección Nacional de Trabajo. La autoridad central de la inspección, premunida del artículo 22 de la Ley 28806, empezó a disponer la agregación temporal de inspectores de Lima hacia las regiones, con el fin de que inspectores especializados de Lima realicen actuaciones inspectivas fuera de sus límites habituales de fiscalización. Asimismo, a la unidad orgánica especializada se sumó la unidad en las materias a fiscalizar, pues se encargó a la autoridad central la vigilancia en materia socio laboral, derechos fundamentales y seguridad y salud en el trabajo a nivel nacional. Quizá a partir de este momento podemos hablar recién de la existencia de un Sistema General de Inspección en el Perú.
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