en la ciencia de datos y la Inteligencia Artificial, se construyen alrededor de un análisis interdisciplinario y con recursos puntuales al argumento comparado16, que emplea fuentes normativas, jurisprudenciales, artículos científicos, estudios de organismos públicos y documentos de interés. Las referencias concretas a otros sistemas nacionales y supranacionales en donde los avances tecnológicos han implicado una adaptación de las intervenciones públicas, se acompañan de un análisis de recomendaciones de organismos intergubernamentales. Junto con construcciones teóricas en ciencia política y ciencia administrativa se busca determinar los vacíos existentes en nuestro ordenamiento y revelar las oportunidades y desafíos que las tecnologías en Inteligencia Artificial y macrodatos traen para la Administración como usuaria (I), y como regulador de las mismas (II).
I. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO USUARIO DE TECNOLOGÍAS DISRUPTIVAS
La Administración pública puede ser el desarrollador de tecnologías digitales disruptivas17, pero más frecuentemente es el usuario de tecnologías desarrolladas por empresas privadas. Estas pueden ser usadas para ofrecer a los ciudadanos mejores bienes y servicios públicos, o para gestionar y mejorar internamente los procesos y actividades administrativas rutinarias. En ambos casos, la ciencia de datos y la Inteligencia Artificial brindan ventajas para las administraciones, pues los aumentos en eficiencia y eficacia que permiten son indiscutibles, y en ese sentido se espera que los ciudadanos reciban mejores resultados gracias a estas tecnologías. Sin embargo, este conjunto de herramientas presenta también unos retos para las administraciones que, hasta el momento, no están siquiera del todo claros en las discusiones públicas, tanto por su carácter técnico como por el aún imprevisible desarrollo de estas tecnologías. En esta sección se presenta la situación actual en términos de opciones ofrecidas por las tecnologías computacionales para las administraciones y los ciudadanos, y se introduce un análisis crítico de los problemas que estas generan o podrían generar en caso de ser adoptadas por Colombia, país en donde aún no se discuten con el rigor suficiente estas cuestiones18. En ese sentido, se pretende contribuir a la apertura de una discusión pública a través de una exposición clara de los retos que se presentan en materia social, política y ética, pero también administrativa y económica.
1. LA CIENCIA DE DATOS COMO BASE DE UNA GOBERNANZA DIGITAL
El marco de análisis para abordar este tema es la gobernanza digital (Andrews, 2018; Wang et al., 2018)19, entendida como el conjunto de decisiones, regulaciones y posiciones que toman los actores relevantes frente a temas de tecnologías digitales disruptivas y de cambio acelerado y los procedimientos y marcos institucionales para tomar dichas decisiones20. Los actores de la gobernanza digital son principalmente gubernamentales, pero también intervienen en ella los ciudadanos, grupos de interés y las empresas que desarrollan el software. Para tener gobernanza digital se requiere entonces que la Administración pública tenga capacidad de entrega de bienes y servicios, capacidad regulatoria, coordinación y capacidad analítica (Andrews, 2018), ya que entre los actores de la gobernanza, el Estado sigue siendo el encargado de conducir y orientar las decisiones y en temas tecnológicos, y de implementar las políticas y crear los marcos regulatorios.
La discusión de la gobernanza digital es crucial para las administraciones del siglo XXI, pues corren el riesgo de ser dejadas de lado por tecnologías que no alcanzan a entender y que pueden afectar al público de maneras muy profundas (por eso el adjetivo disruptivas). La capacidad del Estado, y de la Administración pública en particular, de ser un interlocutor válido y de seguir guiando las regulaciones en estos temas es fundamental para evitar la captura del regulador por las empresas o los abusos frente a los ciudadanos. Uno de los aspectos de ese sistema consiste en la apropiación de tecnologías basadas en la construcción, análisis, aprendizaje automático y explotación de datos por parte de la Administración. La comprensión de este rol requiere identificar la manera en que la ciencia de datos, los datos abiertos, sus aplicaciones y retos inciden sobre la Administración pública colombiana (1.1). Una de estas aplicaciones consiste en servir al desarrollo de la Inteligencia Artificial y sus usos que, aunque aún incipientes y restringidos al sector privado nacional, presentan desafíos para la gobernanza digital con relación a decisiones éticas y políticas frente a estos desarrollos, más inciertos que los anteriores y aún en progreso (1.2).
1.1. VENTAJAS Y APLICACIONES DE LA CIENCIA DE DATOS Y LOS DATOS ABIERTOS PARA LA TOMA DE DECISIONES
Los Estados generan enormes volúmenes de información, simplemente por su operación cotidiana21. Junto con el internet y las redes sociales, la información pública ha aumentado de forma exponencial el volumen de datos disponibles. Los algoritmos para encontrar información en ese mar de datos son cada vez más sofisticados y su desarrollo comprende el núcleo de la nueva ciencia de datos o analítica de datos. Los macrodatos, Big Data o ciencia de datos aparecen justamente para la recolección y análisis de conjuntos de informaciones computacionales grandes y complejos, que superan la capacidad de una máquina individual y del software convencional, transformando por tanto la manera de almacenar y procesar datos estructurados y no estructurados22. De hecho, para el sector público, la ciencia de datos aplicable es definida como aquella de “datos de alto volumen que con frecuencia combinan datos administrativos altamente estructurados recopilados activamente por organizaciones del sector público con datos estructurados y no estructurados recopilados continua y automáticamente en tiempo real, que a menudo son creados pasivamente por entidades públicas y privadas a través de sus interacciones en Internet” (Mergel et al., 2016 p. 931). Con los equipos y software adecuados, es posible usar y combinar grandes conjuntos de datos de varias fuentes; aplicar analítica de datos y algoritmos con computación distribuida para manejar tareas de computación muy complejas, y usar los conjuntos de datos para propósitos radicalmente distintos a aquel para el cual se originaron (Mergel et al., 2016; van der Voort et al., 2019). Existen tres grandes tipos de análisis que se pueden hacer con ciencia de datos: históricos (analizar tendencias de comportamientos pasados), predictivos (proyecciones de posibles escenarios futuros basados en estadísticas masivas) y en tiempo real (analizar comportamientos de millones de usuarios o sensores en el momento en que están ocurriendo, como el tráfico).
En el caso particular de la Administración pública, estos datos provienen de usuarios privados, de sensores automáticos y de datos recopilados rutinariamente por el sector público mismo. Esto se puede combinar con las bases de datos tradicionales del gobierno (Mergel et al., 2016). Los analistas de datos pueden entonces sacar conclusiones e identificar tendencias, y luego, en teoría23, los tomadores de decisión en la Administración pública pueden usar esa información e incorporarla en sus decisiones. Puesto que la Administración pública debe garantizar la prestación de servicios y entrega de productos públicos, la ciencia de datos puede ayudar a crear nuevos bienes y servicios, mejorar la prestación de los existentes y también identificar beneficiarios de manera más eficiente y precisa.
La ciencia de datos se puede usar para detectar irregularidades, por ejemplo, en las áreas de evasión tributaria, enriquecimiento ilícito y fraude a la seguridad social. En los Estados Unidos se emplea también la ciencia de datos para temas de riesgo financiero y control de medicamentos (Mergel et al., 2016). Otras ventajas se aprecian en materia de transporte público, en donde el análisis de tendencias, usuarios, tarifas y otros datos ha permitido hacer más eficientes los tiempos de desplazamiento en las ciudades y evitar congestión, tal como se usó de manera exitosa en Singapur (Maciejewski, 2017). Asimismo, el análisis de redes sociales permite a las administraciones analizar las percepciones de los ciudadanos frente a las políticas públicas y al gobierno en general y medir la aceptación de medidas antes de tomarlas (Maciejewski, 2017). Al interior de la Administración pública, los datos pueden también servir para gestionar mejor los recursos,
