erwies sich das Budgetrecht als „der eigentliche Gegenpol zum monarchischen Prinzip in der konstitutionellen Verfassung“[24].
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In der parlamentarischen Demokratie kann kein Zweifel daran bestehen, dass der Haushaltsplan ein staatsleitender Hoheitsakt in Gesetzesform ist. Das Budgetrecht des Deutschen Bundestags stellt das wesentliche Instrument der parlamentarischen Regierungskontrolle dar[25]. Das voll ausgebildete Budgetrecht von Volksvertretung bzw. Parlament ist in historischer Perspektive der entscheidende Schlussstein einer Parlamentarisierung des konstitutionellen staatsrechtlichen Systems gewesen bzw. nahm die entscheidende staatsrechtliche Wende 1918/19 vorweg[26]. Durch die Wendung zum Sozial- und Interventionsstaat hat sich – bei prinzipiell unverändertem Wortlaut der einschlägigen Normen – die Bedeutung des parlamentarischen Haushaltsrechts noch verstärkt[27]. Die parlamentarische Ausgabenbewilligung durch die Verabschiedung eines Haushaltsplans ist heute „Gemeingut aller Verfassungsstaaten“[28].
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Durch den Übergang vom konstitutionellen Dualismus zwischen Volksvertretung und monarchischer Exekutive zum parlamentarischen Regierungssystem mit seinem monistischen Legitimationsmodell hat sich die grundsätzliche Funktion des Budgetrechts im Grundsatz nicht verändert[29]. Das Parlament wurde unangefochten zum „Herrn des Budgets“[30]. Auch im Gegenüberstehen der von der Parlamentsmehrheit getragenen Regierung und der parlamentarischen Opposition besitzen die antagonistischen Kräfte über ihre Beteiligung in Haushaltsausschuss und Plenum entsprechende parlamentarische Einflussmöglichkeiten. Das parlamentarische Budgetrecht ist – rechtstechnisch – das Recht des Deutschen Bundestags, den von der Regierung vorgelegten Haushaltsplan durch Gesetz festzustellen (Art. 110 Abs. 2 GG) und mit Hilfe eines unabhängigen Rechnungshofs den ordnungsgemäßen Haushaltsvollzug zu überprüfen (Art. 114 GG). Abgesichert wird das Budgetrecht dadurch, dass die Aufnahme von Krediten und ähnlichen Verpflichtungen ebenfalls gesetzlicher Ermächtigung bedürfen (Art. 115 GG). Das normativ weitgehend unberührte Grundgerüst der Haushaltsverfassung im neuen Legitimationszusammenhang der parlamentarischen Demokratie führte jedoch dazu, dass darin nicht mehr der einzige, sondern nur noch ein Hebel des Parlaments zur Steuerung der Verwaltung besteht[31]: „Die Abhängigkeit der Regierung in ihrem Bestand vom Vertrauen des Parlaments entlässt das Budget aus seiner Rolle als Instrument des Machtkampfs zwischen Regierung und Parlament.“[32] Sowohl Sach-, als auch Personalfragen können unmittelbar parlamentarisch über die Sachgesetzgebung geklärt werden. Man mag darin einen Bedeutungsverlust des parlamentarischen Budgetrechts sehen; zumindest wird man eine Funktionsverschiebung konstatieren müssen, der „Kampf um das System“ hat sich zu einem „Kampf im System“ gewandelt[33].
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Die zentrale Funktion des Staatshaushalts besteht in der periodischen Koordination von Nehmen und Geben. Da das Haushaltsgesetz mit den komplexen Steuerungsaufgaben des funktionsausgeweiteten Verfassungsstaats in seiner sozialtechnokratischen und interventionistischen Spielart allein überfordert wäre, ist die allgemeine Gesetzgebung in diese „Steuerungslücke“ getreten[34]. Gleichwohl wird über Zuweisung und Kontrolle von Finanzmitteln nach wie vor die in Gestalt ihrer Amtswalter mittelbar demokratisch legitimierte Exekutive, die das Normprogramm des Sach-(Verwaltungs-)Rechts durchführt, zusätzlich parlamentarisch kontrolliert und damit zugleich legitimiert. Die haushaltsrechtlich zugewiesene, angemessene Finanzausstattung erweist sich als Vollzugsvoraussetzung für die Verwaltung[35]. Die parlamentarische Kontrolle hat einen doppelten Ansatzpunkt: Durch die Ausgabenbewilligung wird den Verwaltungsstellen die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendige Finanzausstattung zugewiesen und über Art und Ausmaß der Zuweisung auch das Verwaltungshandeln gesteuert. Durch die nachträgliche Finanzkontrolle besteht insgesamt eine zusätzliche Kontrollebene, insbesondere auch für die Bereiche des Verwaltungshandelns, die ohne gesetzliche Ermächtigung erfolgen. In der parlamentarischen Beteiligung vereinigen sich so die legitimatorische und die kontrollierende Komponente des Haushaltsrechts[36].
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Das Budget dient durch das Anknüpfen an gesetzesförmige Ermächtigungen und die Bindung an veranschlagte Einnahmen der Verrechtlichung staatlicher Finanzwirtschaft. Neben die in Gesetzesform gegossenen Eingriffsbefugnisse, Handlungsanweisungen und politischen Programme des Verwaltungsrechts als Sachrecht tritt eine zweite Legitimations- und Kontrollebene über das Steuerungsinstrument der Zuweisung finanzieller Mittel[37]. An die Seite des aus dem Vorbehalt des Gesetzes, der verwaltungsrechtlichen Handlungsformen und der Zuständigkeitsordnung sich formierenden Verwaltungsrechts tritt die konkrete Zuweisung von Personal und sachlichen Mitteln durch Rechtsakte; erst dadurch wird die Verwaltung in Stand gesetzt, real handeln zu können. „Die Finanzkraft befähigt, das Haushaltsgesetz beauftragt, das Verwaltungsrecht ermächtigt zu finanzwirtschaftlichem Handeln.“[38] Die von der Regelungsdichte abhängige, letztlich nur begrenzte Determinationskraft des Verwaltungsgesetzes wird durch Rechtsakte im organschaftlichen Rechtskreis ausgeglichen[39]. Insofern ist die Begriffsbildung vom Haushaltsrecht als dem „Verfahrensrecht des Finanzstaates“[40] zu verstehen. Anschaulich ist davon gesprochen worden, dass die Stellen- und Sachpläne im Staatshaushalt „Organisation durch Zuweisung von Geld“ bedeutet: In der Organisationsfunktion des Haushaltsplans findet ein Stück Lenkung bzw. Steuerung des Staatsapparats mittels des Mediums Geld statt[41]. Was im primären Finanzausgleich auf der Ebene der Verfassung vorgezeichnet ist, findet in dieser Organisationsfunktion des Staatshaushalts periodisiert und auf die Bedürfnisse des Verwaltungsalltags heruntergebrochen seine logische Fortsetzung: Staatliche Einheiten werden erst durch die haushaltsmäßige Zuweisung von Geld handlungs- und funktionsfähig: „Die Zuständigkeit, über Geld zu verfügen, ist verfassungsrechtlich nicht weniger bedeutsam als die Zuständigkeit, Gebote zu erlassen, von Geboten freizustellen oder Zuständigkeiten zum Erlass oder zur Freistellung von Geboten zu übertragen.“[42] Das Geld als Steuerungs- und damit Machtinstrument ist über das Haushaltsrecht parlamentarisch-demokratisch rückgekoppelt. Diese grundsätzliche Koordinationsleistung des Haushaltsrechts im staatlichen Innenrechtskreis wird regelmäßig nur im Falle von Koordinationsstörungen bewusst: Haushaltssperren, Haushaltsstruktur- und -begleitgesetze im Falle des Haushaltsnotstandes und der Knappheit der Finanzmittel führen zu für jedermann spürbaren Folgen im Außenrechtsbereich zwischen Staat und Bürger[43].
2. Steuerung durch Geben und Nehmen von Geld
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Die Finanzwissenschaften gliedern die staatlichen Ausgaben in Realausgaben, Transfers und Maßnahmen des Geld- und Kapitalverkehrs; das Finanzrecht fragt demgegenüber, ob es sich um Beschaffungsausgaben zur Bedarfsdeckung (einschließlich der Personalausgaben) handelt oder um Zweckausgaben, die der Verwirklichung von Verwaltungszwecken dienen[44]. Jegliche staatliche Ausgabe bedarf der Haushaltsermächtigung. Subventionen unterliegen darüber hinaus der (nationalen, supra- und internationalen) Subventionsrechtsordnung, staatliche Aufträge dem Vergaberecht. Bei allen Staatsausgaben ist das übergeordnete Staatsziel aus Art. 109 Abs. 2 GG, auch in seiner durch die Föderalismusreform II modifizierten Fassung, zu beachten. Mit seiner begrenzten Direktivkraft[45] werden so verfassungsrechtliche Vorgaben hinsichtlich der Höhe und des Zeitpunkts der Verausgabung der Mittel geschaffen, während die zu verwirklichenden Sachprogramme Ergebnis des politischen Prozesses sind und folglich durch die Gesetzgebung bestimmt werden[46].
a) Subventionen, insbesondere Abgabensubventionen und Auftragsvergabe
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Subventionen sind staatliche Zweckausgaben in Form vermögenswerter Zuwendungen an Personen oder Unternehmen zur Förderung eines im öffentlichen Interesse liegenden Zwecks[47]. Dabei handelt es sich nicht um einen scharf konturierten Rechtsbegriff (von § 264 Abs. 8 StGB einmal abgesehen; § 12 StabG und § 14 HGrG sprechen in jeweils eigenem und unterschiedlichem Zusammenhang von „Finanzhilfen“ bzw. von „Zuwendungen“)[48]. Entscheidend ist die ganz oder teilweise fehlende (marktmäßige) Gegenleistung des Subventionsempfängers. Steuer-/Abgabenvergünstigungen
