Subventionierung ist Verhaltenssteuerung, Zweckverfolgung über das Medium Geld[50]. Über Anreizinstrumente wie die Auszahlung von Geldbeträgen, vermögenswerten Leistungen (etwa die Bürgschaftsübernahme oder die Realförderung durch die Überlassung bestimmter Grundstücke) oder durch die Verschonung von Zahlungsverpflichtungen kann jenseits der Eingriffsverwaltung Einfluss auf das Wirtschaftsleben genommen werden[51].
14
Bei den Subventionen ist darüber hinaus nach wie vor strittig und unklar, ob und inwieweit die Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes greift[52]. Im Bereich von steuerlichen Verschonungssubventionen (Steuervergünstigungen) gilt der strenge steuerliche Gesetzesvorbehalt[53]; Steuervergünstigungen müssen sich vor dem Gleichheitssatz in der Ausprägung als Prinzip der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit[54] rechtfertigen. Im Bereich der Leistungssubventionen ist in jedem Fall ein Gesetz erforderlich, wenn die Begünstigung des einen zu einem Eingriff bei einem anderen führt[55]. Dieser überkommene rechtsdogmatische Streit wird zunehmend durch die Bedeutung inter- und supranationaler Rechtsregimes überlagert und verdrängt. Das europäische Beihilfenrecht (Art. 107 ff. AEUV)[56] und die Rechtsbindungen durch das Welthandelsrecht, insbesondere durch GATT und WTO[57] sind bis hin zu den Steuervergünstigungen[58] inzwischen die inhaltlich bedeutsamen Prüfungsmaßstäbe. Im nationalen Recht geht es um die Entwicklung einer Subventionsrechtsordnung, die insbesondere die Zweckbindung und -verwirklichung von Subventionen sicherstellt und sanktioniert[59].
15
Verwirklichen die Staatsausgaben nicht unmittelbar ein Zweckprogramm, sondern dienen sie der Beschaffung sächlicher Mittel, handelt es sich um staatliche Auftragsvergabe[60]. Im Vergaberecht werden verhaltensrechtliche Maßstäbe für die staatliche Nachfragetätigkeit aufgestellt. Handelte es sich in Deutschland traditionell um eine Rechtsmaterie des Haushaltsrechts, bei der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit als Leitmaximen im Vordergrund standen, hat die im Vollzug unionsrechtlicher Vorgaben 1999 durchgeführte Vergaberechtsreform den wettbewerblichen Charakter der teils erheblichen Marktmacht der öffentlichen Hand durch die Überführung der einschlägigen Normen in die §§ 97 ff. GWB deutlich gemacht und durch spezifische Transparenzanforderungen zu bewältigen gesucht[61].
b) Abgabenzwecke
aa) Finanzierungszweck
16
Die zentrale Ausgangsfunktion der gesamten staatlichen Finanzwirtschaft und damit im Finanz- und Rechtsstaat des Grundgesetzes ist die Finanzierung der Staatstätigkeit durch die Beschaffung von Finanzmitteln. Das Steuerrecht hat diese instrumentelle Staatsaufgabe in der Einzelanalyse der Steuerrechtsnormen als die Fiskalzweck- oder Lastenausteilungsfunktion der Steuergesetze beschrieben und dogmatisch einzufangen gesucht[62]. Diese stets im Vordergrund stehende Seite des Finanzrechts erschöpft sich nicht in der Vereinnahmung der Mittel, sondern betrifft auch deren Verwaltung und Verausgabung.
bb) Lenkungszwecke – Abgaben als Instrumente von Verhaltenssteuerung
17
Neben der Finanzierungsfunktion stand schon lange die Steuerungsfunktion staatlicher Finanzmittel und damit des Finanzrechts[63]. Einfachgesetzlich wurde diese Erkenntnis für die Steuer in § 3 Abs. 1 Hs. 2 AO rezipiert: Die Einnahmeerzielung kann Nebenzweck der Steuer sein. Das mag im Einzelfall zutreffen, bei genereller Betrachtungsweise ist jedoch zu beachten, dass die Steuer als Hauptfinanzierungsinstrument des Staates Lenkungszwecke nur als Nebenzwecke verfolgt. Bei anderen Abgabentypen können demgegenüber Lenkungszwecke dominieren.
18
Finanzen und daraus resultierende Finanzmacht dienen zum einen der Binnenorganisation des Staates selbst; traditionellerweise steht hier das Haushaltsrecht im Vordergrund[64]. Im postindustriellen Sozial- und Interventionsstaat ist die Gesellschaftssteuerung mittels Lenkungsabgaben und Subventionen neben die ordnungsrechtliche Steuerung flächendeckend hinzugetreten. Verschonungssubventionen in Form von Steuervergünstigungen bilden die Schnittstelle zwischen Sozialzwecknormen und Subventionen. Steuersystematisch werfen Steuern, die insgesamt (auch) aus Lenkungszwecken konzipiert wurden (etwa besondere Verbrauchsteuern), geringere Probleme auf als oftmals systemwidrige Einzelnormen in primär dem Fiskalzweck verpflichteten Regelungen (etwa einzelne Tatbestände des Einkommensteuerrechts)[65].
cc) Zweckabgaben
19
Im Zusammenhang mit der Rechtsfolgenseite des Abgabentatbestands können neben dem abstrakten Zweck der allgemeinen Staatsfinanzierung spezielle Finanzierungszwecke unterschieden werden. Zwecksteuer/Zweckabgabe meint vor diesem Hintergrund die Zweckbindung des Abgabenaufkommens, die Reservierung konkreter Einnahmen für bestimmte Ausgabenzwecke[66]. Sie ist von Lenkungszwecken zunächst grundsätzlich unabhängig. Die vorgestellten Abschichtungen werden komplizierter, wenn sich spezielle Finanzierungs- und Lenkungszwecke in einer Steuer überlagern[67]. Dann vermag die Aufkommensbindung ihrerseits wieder einen neuen Lenkungseffekt hervorzurufen. Die Gegenleistungsfreiheit der Steuer führt zu einer Abstraktheit von Leistung und Gegenleistung. Die „Anonymität der Mittel“[68] hat seit je negative Folgen für die Steuer- bzw. Abgabenmoral[69]. Die Zweckbindung von Abgaben vermag den Abgabenwiderstand zu senken, sofern der Verwendungszweck von dem Abgabenschuldner akzeptiert wird: Der stets zu bedenkende Konnex zwischen Geben und Nehmen wird deutlicher[70]. Dies fördert zugleich die politische Begründ- und damit Durchsetzbarkeit neuer oder höherer Abgaben, sofern der steuerzahlende Wähler oder das zustimmungspflichtige Parlament die Notwendigkeit des zu finanzierenden Zwecks nicht bestreiten können[71]. Demgegenüber scheinen die allgemeinen Steuern im großen Topf des Staatshaushalts zu „versickern“.
20
Die Zweckbindung kann – wie Beispiele aus der schweizerischen Bundesverfassung dokumentieren[72] – auf der Stufe der Verfassung selbst vorgenommen werden. Die allgemeine Aufteilung des Steuerertrags zwischen den Gebietskörperschaften sowie zweckgebundene sekundäre, d.h. umverteilende Finanzzuweisungen fallen jedoch nicht in die Kategorie der Zwecksteuer. Sind die Aufkommensbindungen in Präambeln von Gesetzen angeordnet, können sie nahtlos in allgemeine Zweckbestimmungen im Sinne einer (politischen) Rechtfertigung durch Benennung des allgemeinen Gesetzeszwecks übergehen. Andererseits kann eine rechtlich wirksam angeordnete Verwendungsbindung stets eine weitere Spezialisierung durch den Haushaltsplan erfordern und erfahren.
21
Neben solch positivrechtlich verankerten Verwendungsbindungen treten politische Verknüpfungen unterschiedlicher Intensität. Sie sollen in Abgrenzung zur rechtsverbindlichen Verwendungsbindung als Verwendungsabsicht bezeichnet werden. Auf einer niedrigen Stufe erscheinen Ausgabenanlässe als Begründung einer Steuer oder Abgabe etwa in den Gesetzesmaterialien oder -beratungen. Bestes Beispiel ist hier der im Zuge der Wiedervereinigung eingeführte Solidaritätszuschlag zur Einkommen- und Körperschaftsteuer[73]. Im Gesetzeswortlaut ist hier allenfalls in dem Wortbestandteil „Solidarität“ ein lockerer Verwendungszweckanlass angedeutet[74]. Mit wem Solidarität geübt werden soll, ergibt sich erst aus dem politischen Kontext. Dieser Steuer- oder Abgabenzuschlag fließt vollständig in den allgemeinen Staatshaushalt. Eine rechtliche Bindung seines Aufkommens existiert nicht. Nur rechtliche Verwendungsbindungen sind an höherrangigen Rechtsmaßstäben zu messen. Politische Verknüpfungen bleiben der Bewertung im politischen Prozess vorbehalten[75]. Unerheblich ist, wie die Verwendungsbindung gesetzestechnisch ausgestaltet ist[76], ob das gesamte Aufkommen oder ein Prozentsatz gebunden wird und ob die zu erfüllende Aufgabe an das Aufkommen gekoppelt
