Sie können sich das mit dem Vergleich zu einem Kartenspiel gut einprägen. Wie im Kartenspiel sticht der Ober den Unter, d.h. juristisch kann die höhere Staatsbehörde die rangniedrigere Staatsbehörde anweisen, für rechtswidrig erachtete Verwaltungsakte aufzuheben.
Beispiel
Wenn das Landratsamt z.B. eine Baugenehmigung erlässt, handelt es – wie wir bereits gesehen haben – als Staatsbehörde im Sinne von Art. 53 Abs. 1 S. 1 BayBO. Wenn nun die Regierung als ranghöhere mittlere Staatsbehörde diese Baugenehmigung wegen Verstoßes gegen die Normen des BauGB für rechtswidrig erachtet, kann die Regierung das Landratsamt anweisen, die Baugenehmigung aufzuheben. Dabei handelt es sich um einen reinen Innenrechtsakt ohne Außenwirkung. Ein Verwaltungsakt im Sinne von Art. 35 S. 1 BayVwVfG liegt nicht vor. Das Landratsamt kann diese Weisung auch nicht gerichtlich angreifen, da ihr im Verhältnis der Staatsbehörden untereinander eine Klagebefugnis aus § 42 Abs. 2 VwGO fehlt.
9
Wesensmerkmal der unmittelbaren Staatsverwaltung ist, dass die Aufgabenwahrnehmung durch Behörden ohne eigene Rechtspersönlichkeit erfolgt.[6] Handelt eine Staatsbehörde der unmittelbaren Staatsverwaltung, ist stets der Freistaat Bayern als dahinter stehendes Rechtssubjekt zu verklagen (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
10
Die mittelbare Staatsverwaltung ist dadurch gekennzeichnet, dass die von den Ländern zu erfüllende Aufgabe hier durch einen von der staatlichen (unmittelbaren) Behörde zu unterscheidenden selbstständigen Rechtsträger erfüllt wird.[7] Neben den Freistaat Bayern tritt damit ein weiteres selbstständiges Rechtssubjekt (Körperschaft bzw. Anstalt). Dies können u.a. Gemeinden, Landkreise und Bezirke (Gebietskörperschaften) sein, die in Bayern die kommunale Verwaltungsebene darstellen.
1. Teil Grundlagen des Kommunalrechts › B. Aufbau der Verwaltung › II. Kommunale Verwaltungsebene
II. Kommunale Verwaltungsebene
11
Gemeinden, Landkreise und Bezirke lassen sich als Körperschaft begreifen (vgl. hierzu z.B. Art. 15 Abs. 1 S. 1 GO, wonach Gemeindeangehörige alle Gemeindeeinwohner sind). Ausgehend von Art. 1 GO bzw. Art. 1 LKrO, Art. 1 BezO handelt es sich bei Gemeinden, Landkreisen und Bezirken um sog. Gebietskörperschaften. Die Körperschaft wird hier gebietsmäßig (territorial) erfasst und mit Hoheitsbefugnissen gegenüber den sich in diesem Gebiet befindlichen Personen ausgestattet.
Hinweis
Beachten Sie an dieser Stelle bereits, dass durch die Tatsache, dass Gemeinden, Landkreise und Bezirke eigene Körperschaften außerhalb der Staatsverwaltung darstellen, ein Rechtsinstitut wie die Aufsicht des Staates über die Gebietskörperschaften (z.B. Art. 108 ff. GO) erst ermöglicht wird.
12
Kennzeichen jeder Gebietskörperschaft ist, dass ein eigenständiger Rechtsträger zur Aufgabenerfüllung neben dem Freistaat Bayern geschaffen wird. Dieser selbstständige Rechtsträger (Gemeinde, Landkreis, Bezirk) ist mit Organen ausgestattet (vgl. z.B. Art. 29, 37 GO) und wird mit Wirkungskreisen (z.B. Art. 6 Abs. 2, 7, 8 GO) versehen.[8] Infolge der Tatsache, dass ein eigenständiger Rechtsträger zur Aufgabenerfüllung geschaffen wird, ist die Gebietskörperschaft selbst im Verwaltungsprozess zu verklagen (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).[9]
13
Gebietskörperschaften sind rechtsfähige juristische Personen des öffentlichen Rechts. Als solche können sie Eigentum erwerben, im Rechtsverkehr rechtserheblich handeln, klagen und verklagt werden. Gemeinsam ist ihnen auch, dass sie geschäftsfähig sind, d.h. sie haben die Möglichkeit, Willenserklärungen abzugeben oder auch Verträge zu schließen.
Schließlich können sie in einem Verwaltungsrechtsstreit Kläger, Beklagter oder Beigeladener sein, § 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO (Beteiligtenfähigkeit).
14
Bei der Prozessfähigkeit der Gebietskörperschaften ist zu beachten, dass diese zwingend über ihre jeweiligen Organe handeln müssen, § 62 Abs. 3 VwGO.
JURIQ-Klausurtipp
Die Beteiligten- und Prozessfähigkeit sollten Sie in jeder Klausur ansprechen, in der eine Gebietskörperschaft klagt bzw. verklagt wird. Prägen Sie sich die maßgeblichen Normen der §§ 61 Nr. 1 Alt. 2, 62 Abs. 3 VwGO gut ein.
15
Auch die kommunale Verwaltungsebene weist einen dreigliedrigen Aufbau auf.[10] Zum weiteren Verständnis der kommunalen Verwaltungsebene ist es sachgerecht, zwischen der örtlichen Ebene der Gemeinden und der überörtlichen Ebene der Landkreise und Bezirke zu differenzieren.
1. Gemeinden
16
Unterste Einheit zur Wahrnehmung sämtlicher örtlicher Aufgaben ist die Gemeinde. Nach Art. 1 GO ist die Gemeinde eine ursprüngliche Gebietskörperschaft mit dem Recht, alle örtlichen Angelegenheiten zu ordnen und zu verwalten.
Beispiel
Die Gemeinde ist als ursprüngliche Körperschaft damit z.B. zuständig für ihre Trinkwasserversorgung und Abwasserbeseitigung, für ihre Sport- und Freizeitanlagen, für ihre kulturellen Einrichtungen, etc.
17
Die Gemeinden lassen sich weiter unterscheiden in kreisangehörige Gemeinden und kreisfreie Städte. Die Große Kreisstadt stellt einen Sonderfall einer kreisangehörigen Gemeinde dar. Das keiner bayerischen Gemeinde zugewiesene Gebiet ist gemeindefrei (Art. 10a Abs. 1 GO).
a) Kreisangehörige Gemeinden
18
Art. 5 Abs. 1 GO bestimmt zunächst, dass die Gemeinden kreisangehörig oder kreisfrei sind.
19
Die größte Zahl der bayerischen Gemeinden ist kreisangehörig. Dies entspricht
