de densificación y crecimiento de estos barrios, la ausencia de un servicio de acueducto y alcantarillado óptimo que cubra al 100 % de la población; la falta de un sistema integral de recolección, manejo y tratamiento de aguas residuales y residuos sólidos, y la creciente demanda por el recurso hídrico han conspirado para que, al conflicto de uso del suelo, se sumen otros conflictos ambientales en torno a la disponibilidad de agua, el acceso a espacio público y equipamiento urbano, el abandono de mascotas, etc. Ante la evasión y desatención del conflicto generado por la urbanización ilegal de predios, este sigue creciendo, escalando, y el número de actores afectados es cada vez mayor.
A pesar de la condición de “ilegalidad”, los barrios cuentan con un precario equipamiento colectivo, agenciado enteramente por las organizaciones comunitarias con participación de varias ONG y algunas entidades estatales que prestan servicios de educación y salud (un puesto de salud), y poseen un precario espacio público, con vías en su mayoría autoconstruidas y con insatisfactorias condiciones de seguridad y de alumbrado público. En el año 2009, por ejemplo, se contaba con 18 instituciones de Bienestar Social “que centran su intervención en la prevención y asistencia a los grupos de población más vulnerables y que viven en condiciones de pobreza y miseria” (Secretaría Distrital de Planeación, 2009, p. 38).
Existe una gran variedad de actores institucionales, privados y de la sociedad civil, etc., involucrados en este conflicto, en especial las autoridades ambientales del nivel nacional (el MMA), regional (la CAR de Cundinamarca), distrital y local (la Secretaría de Medio Ambiente, Catastro, Planeación Distrital, la Dirección de Prevención y Atención de Desastres [DPAE], la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá —en adelante, EAAB— y las empresas prestadoras de servicios públicos, entre muchas otras). También concurren en él el Cantón Norte; propietarios de canteras y areneras; talladores de piedra; propietarios de los predios rurales afectados por la declaración de la Reserva (grandes, medianos y pequeños), con distintos intereses y proyecciones sobre sus propiedades; habitantes de estratos altos residentes en condominios vecinos, y habitantes de los cinco barrios que conforman San Isidro Patios, de estrato 1 y 2, y sus distintas organizaciones, con características de autogestión y un fuerte sentido de pertenencia, grupos de jóvenes, JAC y Acualcos (el acueducto comunitario).
Desde lo institucional, se presentan elementos de contexto problemáticos, tales como: 1) la intermitencia de las intervenciones estatales, que muestran lógicas contradictorias que oscilan entre el asistencialismo paternalista y el segregacionismo; 2) un enorme cuerpo normativo y regulatorio en varios niveles, desarticulado y confuso, caracterizado por la falta de claridad administrativa (funciones, competencias, jurisdicción, responsabilidades, lógicas, etc.) y limbos jurídicos (véase anexo 1); 3) la ausencia de instrumentos eficientes de comando y control de los usos del suelo; 4) la baja capacidad de intervención estatal coordinada, y 5) el clientelismo, la impunidad y la corrupción.
En cuanto a la construcción de clientelas y las prácticas de subalternidad, en los Cerros Orientales persiste la práctica de comercializar lotes dentro de la Reserva, ya sea motu proprio o utilizando urbanizadores ilegales (tierreros), patrones y “caciques” políticos, que incorporan a los pobladores de estos barrios a sus clientelas con la promesa de legalización, acceso a servicios o infraestructura urbana, lo que alimenta prácticas políticas de patronaje y formación de redes clientelistas. Una gran cantidad de los barrios hoy legalizados en los Cerros Orientales han seguido este proceso (como Juan XXIII, Pardo Rubio, El Paraíso, Los Olivos, Cerro Norte, El Codito, San Martín, etc.) (Camargo, 2001, 2005b).
Adicionalmente, la urbanización ilegal es una actividad muy rentable: quienes lotean y venden no realizan sesiones de los predios, no pagan impuestos, ni tramitan licencias, utilizan suelo no apto para la urbanización y, una vez que las familias construyen sus viviendas, se tornan en una clientela que solicita la asistencia estatal, la cual, a su vez, debe entrar, con enormes costos para el erario, a corregir todas las irregularidades e impactos ocasionados por los urbanizadores y el desarrollo progresivo de los barrios: reasentar población en riesgo, proveer servicios básicos y espacio público, construir infraestructura social, vías de acceso y equipamiento urbano, entre otros. En los últimos años se ha generado un proceso de gentrificación de los barrios, que son comprados por grandes consorcios económicos para construir proyectos urbanos para grupos con mayor poder adquisitivo, en especial en la localidad de Chapinero.
La legalización de los barrios abriría, en principio, la posibilidad de que el Distrito pudiera invertir en obras y programas para elevar la calidad y cobertura de los servicios públicos, del transporte, del espacio público, etc., como es el caso del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Sin embargo, dada la indefinición jurídica en la que se encuentran los barrios de San Isidro y el hecho de que la Reserva sea un área protegida de carácter nacional, se requiere de un proceso de concertación y acuerdo entre entidades en todos los niveles: el MMA, la CAR y la Secretaría de Medio Ambiente, para poder realizar la sustracción y realinderación, así como generar las pautas para su restauración ecológica, su conservación y su manejo, lo que hasta el momento no ha sido posible.
Esta situación desemboca en un alto costo de transformación del conflicto y del agenciamiento de diferentes tácticas para la autoproducción del hábitat. Han sido muchos los intentos de transformar el conflicto por las vías formales (normativa y judicial): entre 1974 y 2006 se produjeron cerca de cuarenta normas (véase anexo 1). Esta larga secuencia de normas y pleitos legales ha contribuido a fortalecer la percepción de intratabilidad, dado que el conflicto no ha sido atendido adecuadamente y se ha mantenido y complejizado, al involucrar cada vez a un mayor número de contradicciones y actores.
Esta situación también ha contribuido a fortalecer entre los actores involucrados la percepción de que los costos de transformación son muy altos, ya que algunos de los actores institucionales sostienen que la única forma efectiva de evitar la urbanización de los cerros es prohibir la extensión de suscripciones de servicios de acueducto y alcantarillado, así como evitar que se establezcan precedentes por medio de la legalización de los barrios, por lo cual se rehúsan a dar curso al proceso, a pesar de que los barrios se han ido consolidando desde hace casi cuarenta años.
Se asume que cualquier señal de legalización podría disparar la urbanización ilegal de los cerros, al percibirse como una ventana a la urbanización ilegal o apropiación de un suelo que presenta una fuerte demanda y, por lo mismo, un elevado precio en el mercado inmobiliario del área de los Cerros Orientales en la parte norte de la ciudad.
Es notable que, a pesar del déficit en el suministro de agua y de servicios como alcantarillado, la comunidad residente en los barrios haya mantenido una actitud relativamente pasiva frente a la escasez del recurso, y no se hayan registrado conflictos violentos. Sin embargo, podría decirse que la comunidad ha mantenido una actitud de resistencia al permanecer y agenciar su sustento en el área utilizando distintas tácticas —dentro de las cuales la más importante es la autoorganización—, al tiempo que ha buscado las vías formales y legales de resolución —por medio de tutelas, derechos de petición y acciones de cumplimiento—, que han obtenido muy pocos resultados.
En lo que respecta a los primeros rasgos reseñados: la larga duración, la recurrencia y los repetidos fracasos de numerosos intentos de resolución, en este libro nos referiremos al hito quizá más importante y reciente intento de transformación, conocido por el público a través de los medios de comunicación. Este evento, data del año 2005, fecha en que la CAR y el Ministerio del Medio Ambiente —en adelante, MMA— emitieron la Resolución 463, del mismo año, por medio de la cual redelimitaban la Reserva y creaban una franja de adecuación.
En principio, la creación de esta franja permitiría sentar las bases para legalizar los barrios de origen informal construidos dentro del borde urbano rural de la Reserva y en apariencia solucionar mediante la regularización situaciones de facto. Sin embargo, en el mes de abril del 2005 fue interpuesta en su contra una acción popular que contó con dos fallos, uno en el año 2006 por parte del Tribunal Administrativo
