этими шестнадцатью томами; нам ежедневно приходилось применять всевозможные законы, разъяснять и толковать их». От чиновников требовалось также знать все вновь принимаемое законодательство. На высокий уровень была поставлена техника подготовки законов. После санкции министра «собирались необходимые материалы с мест: от губернаторов, земств, городов, предводителей дворянства, сведущих людей; изучались статистические данные, подходящие случаю иностранные законодательства, наша и европейская практика в обсуждаемом деле»[266]. После этого начиналось согласование законопроекта между департаментами внутри министерств, между министерствами и лишь потом запрашивалось высочайшее разрешение на внесение его в Думу, где работу с депутатами вели опытные министерские работники.
Техническая сторона работы аппарата была поставлена неплохо, однако в целом он еще далеко не отвечал требованиям ХХ века. Особенности российской системы государственной службы заключались в том, что чиновник давал клятву верности не государству, а монарху, и ни один из них не мог быть привлечен к ответственности без согласия прямого начальника (обычно ответственность заменялась переводом на другую должность). «В политической системе России доминировала личная лояльность патронажно-клиентальных связей, которые затушевывали институциональные интересы, отсутствовала адекватная экономическая дифференциация, приводившая к появлению групп давления со взаимодополняющими интересами»[267]. Чиновники прекрасно работали с бумагами, меньше внимания обращалось на общество и на публичные аспекты, аппарат работал под покровом секретности, что всегда оставляет почву для серьезных подозрений в полезности и неподкупности его работы.
Коррупция действительно была масштабной и доходила до высоких правительственных сфер. Последний дореволюционный министр внутренних дел Александр Протопопов расскажет, как он доложил императору о том, что его предшественник на этом посту Александр Николаевич Хвостов «произвел растрату свыше миллиона рублей. Царь сделал гримасу и сказал: «Какая гадость». Смотрел на меня вопросительно. Я ответил, что это, действительно, гадость, но что старик А.А. Хвостов очень огорчен поступком племянника и что от царя зависит махнуть рукой на это дело. Царь согласился дела не поднимать. Тогда я предложил назначить за А.Н. Хвостовым негласный надзор. Царь ответил: «Хорошо, назначьте»[268]. Конечно, этот случай был не единичным.
Большим был и размах коррупции на местах. Иван Солоневич, выросший в провинциальной чиновничьей среде (его отец работал в гродненском статистическом комитете) и хорошо ее знавший и чувствовавший, давал развернутое свидетельство о местной бюрократии: «Она брала взятки – так было принято. Но взятка не была вымогательством, она была чем-то средним между гонораром и подаянием. Она разумелась сама собой. Чиновник, который отказывался брать взятки, подвергался изгнанию из своей собственной
Палеолог С.Н. Около власти. С. 99—100.
Макарин А.В. Бюрократия в системе политической власти. СПб., 2000. С. 114.
Протопопов А.Д. Показания Чрезвычайной следственной комиссии Временного правительства // Гибель монархии. С. 417.
