ни во Франции нет такой слабой по конструкции администрации, как у нас»[272].
Она была не только слабой, но и довольно запутанной, как запутанным было административно-территориальное деление страны. Российская империя разделялась на 78 губерний, 21 область, два самостоятельных округа. Губернии и области подразделялись на 777 уездов и округов, Финляндия – на 51 приход. Уезды и приходы, в свою очередь, делились на станы, отделы и участки – 2523, не считая 274 ленсманств в Финляндии. Но это еще не все. Было одно наместничество – Кавказское, охватывавшее все Закавказье, восемь генерал-губернаторств, охватывавших сразу по несколько губерний и областей, в основном в окраинных и национальных регионах; а также восемь градоначальств – в Петербурге, Москве, Севастополе, Керчи, Одессе, Николаеве, Ростове-на-Дону и Баку. Но и это еще не все. Империя подразделялась на ведомственные округа: 13 военных, 14 судебных, 30 почтовых, 9 таможенных и железнодорожных и т. д.[273]
В губерниях и областях главной фигурой исполнительной власти был губернатор, при котором существовало губернское правление. Кроме того, в тех губерниях, где существовало земство, создавалось губернское по земским и городским делам присутствие, которое осуществляло надзор за деятельностью местного самоуправления. Губернатор мог опротестовывать решения земств, и история последних изобилует огромным количеством историй о злокозненных монстрах-губернаторах. Исполнительная власть в уездах принадлежала исправникам с небольшим количеством уездных присутствий.
Долго не был решен вопрос о соотношении между территориальными и отраслевыми сферами госмеханизма: кому подчиняться местным должностным лицам – хозяину своей губернии или своему министру в Петербурге. Наибольшее количество губернских правлений и других ведомств в начале века относилось к ведению МВД (под внутренними делами понималось тогда, в первую очередь, управление территориями), судебные органы – к ведению минюста, казенные палаты и казначейства – министерства финансов, контрольные палаты – ведомства государственного контролера. Государственной собственностью ведало министерство земледелия и государственных имуществ, а удельной (собственностью императорской фамилии) – министерство императорского двора и уделов[274]. И так далее.
Во времена Столыпина, прекрасно разбиравшегося во всех нюансах и несовершенствах системы организации власти на местах, с такой административной чересполосицей было покончено. Специальная комиссия под его председательствованием приняла ряд принципиальных решений, позволявших уничтожить на местах ведомственную политику, усилив координирующую роль губернаторов. По новому Положению о губернском управлении, император назначал их по представлению министра внутренних дел. Губернатор, который теперь сам состоял в ведомстве МВД, объявлялся «главным в губернии представителем Высшего Правительства», который «охраняет действием данной
Цит. по: Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVTII – начало ХХ века). М., 2001. С. 108.
Россия накануне Первой мировой войны. С. 9—10.
Административно-территориальное устройство России. С. 135.
