se trata de una disciplina que analiza los objetivos buscados por el sector público a través de los ingresos y de los gastos presupuestales. El estudio como perceptor de recursos fiscales y como inversor de los mismos constituye el objeto central de la hacienda pública.77
En segundo lugar, Restrepo subraya la innegable relación entre la hacienda pública y otras áreas del conocimiento –como la economía, la política, la administración y el derecho público– para destacar que su estudio aislado comportaría
una inmensa equivocación [ya que] la complejidad que el sector público ha ido adquiriendo en las sociedades modernas exige que el análisis de los mecanismos con que dicho sector se financia y de la forma como se invierten los recursos que maneja deba ser forzosamente un estudio multidisciplinario.78
La doctrina internacional, por su parte, cuenta con un fértil desarrollo en esta materia, que no solo permite tener claridad en cuanto a sus remotos antecedentes, sino que autoriza elaborar un análisis de su estado actual79.
La jurisprudencia nacional ha abordado con holgura y suficiencia el estudio de la hacienda pública en disímiles escenarios. Así, es viable destacar algunos antecedentes que permiten vislumbrar su alcance histórico, su relación con la iniciativa popular, su desarrollo práctico y sus fines.
La Corte Constitucional en sentencia de 2001, al analizar la exequibilidad de una norma sobre exenciones del entonces vigente Estatuto Tributario (ET), presentó una reseña de algunos antecedentes históricos de la hacienda pública. Allí se precisa que, tal como lo enseña la doctrina especializada, bajo la égida del liberalismo económico el principio fundante de dicha institución era el de neutralidad, en virtud del cual el Estado se abstiene de interferir en considerable grado dentro del libre juego de la oferta y la demanda. Ante la crisis de esta tendencia –agudizada entre otras razones por las guerras mundiales, las revoluciones Mexicana y Rusa y el Crac de 1929– se abrieron paso las tesis intervencionistas, que gozaron de reflejo en el ordenamiento jurídico colombiano, primero en la reforma constitucional de 1936, en la que se reconoció el papel rector del Estado en la dirección de la economía, y luego en la reforma de 1968, mediante la creación de la figura de la emergencia económica, que ratificó la intervención estatal como mecanismo para lograr el desarrollo económico, directriz que hubo de mantenerse en la hoy vigente Constitución Política de 199180.
En cuanto a su relación con la iniciativa popular y el evidente valor de esta como máxima expresión del poder constituyente en una democracia, es de recordar que el Gobierno nacional, durante 2002 y 2003, adelantó los trámites legislativos necesarios para convocar a un referendo constitucional que versaba sobre un sinnúmero de temas –v. gr., disminución del tamaño del Congreso, dosis personal, límites a topes pensionales y salarios de servidores públicos, facultades de las corporaciones públicas de elección popular en la dirección y control de la hacienda pública y causales de pérdida de investidura de congresistas, diputados y concejales–. Tal articulado concluyó con la Ley 796 de 2003, cuyo control de constitucionalidad inmediato se elaboró en sentencia de ese mismo año. En esta providencia se evaluó el alcance de un referendo a efectos de determinar si cabe o no regular materias relacionadas con la hacienda pública. La Corte concluyó que si bien existe un precepto de la Carta Política (art. 170, inciso 3) que indica que “no procede el referendo respecto de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, ni de la ley del presupuesto, ni de las referentes a materias fiscales o tributarias”, lo cierto es que de una interpretación sistemática de este artículo se sigue que tal limitante es de aplicación exclusiva a los referendos que pretenden derogar leyes que traten las referidas temáticas. De este modo, el alcance de la iniciativa popular en estas materias es amplia como reflejo evidente del poder popular en un Estado de derecho81.
Un tercer antecedente que vale la pena comentar se remonta a la expedición de la Ley 633 de 2000, en virtud de la cual se dictaron normas en materia tributaria y disposiciones sobre el tratamiento a fondos obligatorios para la vivienda de interés social y para el fortalecimiento de las finanzas de la Rama Judicial. Dentro de tal compendio normativo se estableció que por cada kilovatio/hora despachado en la Bolsa de Energía Mayorista se recaudaría $ 1 m/cte con destino al Fondo de Apoyo Financiero para la energización de las zonas no interconectadas. Tal disposición fue objeto de demanda de inconstitucionalidad, lo que llevó a la Corte a exponer algunas consideraciones acerca de la hacienda pública y sobre las distintas clases de ingresos a las arcas estatales82.
En cuanto a la hacienda pública precisó de manera preliminar que le corresponde, desde un enfoque inicial (Estado liberal), facilitar a la comunidad “aquellos bienes de naturaleza colectiva que resultarían difícilmente accesibles ateniéndose a una lógica simplemente mercantilista pues para su provisión deben consultarse las necesidades sociales y no ánimos lucrativos”. De la misma manera, adujo que tal perspectiva ha sido complementada con el propósito de que aquella procure la “racionalización de las rentas y los gastos de tal manera que su manejo se oriente también a la redistribución de la riqueza con miras al mejoramiento de las condiciones de vida, fundamentalmente de los sectores poblacionales más vulnerables” (Estado social). Seguidamente matizó que tal mutación obedece a la disímil concepción que ostenta la hacienda pública en un Estado liberal combinado con un Estado social de derecho, pues en aquel ciertamente su función se limita al simple suministro de bienes colectivos, mientras que en el último la gama de los fines institucionales resulta mucho más amplia.
A partir de tales planteamientos evidencia la Corte que en virtud de ese viraje en la concepción de la hacienda pública se puede advertir la variación en la mecánica propia de las rentas y los gastos públicos, lo que fundamenta una visión actual más amplia de las cargas tributarias frente a aquel concepto básico de tributo en el Estado liberal. Por ello concluye que “es la urgencia de atender esos nuevos frentes de financiación la que conduce a ampliar el marco de las rentas públicas para incluir en él, al lado de los impuestos y de las tasas, instituciones como las contribuciones parafiscales”.
Obsérvese desde una óptica general que la hacienda pública pareciera centrarse en los conceptos básicos de ingresos y gastos en cabeza del Estado a efectos de lograr su sostenimiento, funcionamiento y el cumplimiento de sus fines. Por ello, y con el propósito de presentar un panorama claro sobre tal estructura, emerge necesario escudriñar la composición tanto de sus ingresos como de sus gastos por lo que corresponde a continuación presentar algunas definiciones que permitirán su cabal entendimiento.
3.3. Aclaración de conceptos
Uno de los pilares fundamentales de la hacienda pública son las que se conoce como rentas públicas, dentro de las cuales se identifican los impuestos, las tasas y las contribuciones parafiscales. De la misma manera, y como sinónimo, se presenta en algunos apartes del texto constitucional el concepto de tributos, por lo cual se procede a su definición.
3.3.1. Concepto de tributo
A pesar de que la Constitución Política hace referencia en varias de sus disposiciones al financiamiento estatal, aludiendo en distintos escenarios a los ingresos fiscales y parafiscales, no plantea una definición del término tributo, de modo que ha sido la Corte Constitucional la que luego de elaborar una interpretación del texto superior ha puesto de presente que son
prestaciones que se establecen por el Estado en virtud de la ley, en ejercicio de su poder de imperio, destinados a contribuir con el financiamiento de sus gastos e inversiones en desarrollo de los conceptos de justicia, solidaridad y equidad [y que el término tributo] es un género que contiene diferentes especies y aunque la Constitución no tiene una terminología unívoca, a partir de los términos consagrados en el artículo 338 de la Constitución la jurisprudencia de esta Corte ha concluido que los tributos pueden ser de tres clases: impuestos, las tasas y las contribuciones.83
