anidados en un sistema político nacional democrático?
Para responder dichas preguntas, los coordinadores de este volumen, desde el momento en que concebimos la “Encuesta a expertos en política estatal en México, 2001-2012” (Eepemex), nos guiamos con la idea de que los subsistemas políticos de las 32 entidades federativas mexicanas acusan variaciones importantes en la calidad democrática de sus instituciones y funcionamiento político locales, así como en la articulación de estos procesos con el entramado político federal, constituyéndose así una realidad integrada por regímenes más o menos democráticos, o híbridos en el peor de los casos dada su imbricación en un arreglo nacional democrático, que sin embargo, también tiene sus claroscuros.
Esta introducción consta de tres apartados más. El que sigue es una semblanza del estado del conocimiento sobre política subnacional, en particular en México, respecto al cuál se sitúa esta obra. En la sección posterior se da cuenta de la metodología general de las encuestas a expertos y de cómo se procedió tanto en Argentina como en México. El último apartado resume el contenido de los capítulos que integran este libro.
Política subnacional en México: datos y conocimiento disponibles
Los estudios políticos en México han seguido de cerca los acontecimientos electorales a nivel federal y local de las últimas cuatro décadas; al principio fueron predominantemente descriptivos, con un enfoque jurídico, histórico o politológico, y centrados en las leyes, los acontecimientos y los actores políticos nacionales (González Casanova, 1985, 1990; Aziz Nassif y Jorge Alonso, 1984; Alvarado, 1987; Gómez Tagle, 1987; Molinar, 1987, 1988, 1989; Peschard, 1988; Valdés, 1990). Un segundo momento lo conforman las publicaciones sobre la transición mexicana a la democracia a partir de los noventa, las cuales ampliaron los enfoques y profundizaron el análisis pero privilegiando todavía el nivel agregado nacional y/o federal de las elecciones (Woldenberg, 1991; Alcocer, 1995; Molinar, 1993, 1994; Peschard, 1995; Valdés, 1995; Becerra et al., 2000; Moreno, 2003; Merino, 2003; Magaloni, 1997; Bruhn, 2010; Magar, 2012; Klesner, 1997; Lipset, 1998; Camp Roderic, 1988, 1996, 2000; Langston, 2001, 2003, 2006; Moreno, 2014; Cornelius, 2002). Los estudios políticos más recientes se han diversificado respecto de las áreas y temáticas abordadas, enfoques, métodos y fuentes de información, y destacan por profundizar en el ámbito subnacional o local (Cornelius, 1999; Fox, 1994; Langston, 2006, 2010; Benton, 2007, 2009). Aunque las elecciones todavía son el tema dominante, ha crecido la cantidad de estudios dedicados a las diversas dimensiones de la democracia, como la rendición de cuentas vertical y horizontal, o la transparencia y el acceso a la información en las entidades federativas. También se ha incursionado desde enfoques múltiples, aunque de modo limitado, en el análisis del Estado de derecho, la responsividad de los gobiernos ante los ciudadanos y la participación social a nivel subnacional. Además se han multiplicado los esfuerzos del gobierno para producir datos confiables sobre la vida pública, social, económica y política en las entidades federativas de México. Lo anterior ha dado pauta para crear un incipiente banco de datos que —con cifras solo para ciertos años— marca un parteaguas en el conocimiento de las entidades federativas y en la manera de entender el federalismo mexicano y la relación entre lo federal y local. En suma, hay una evolución gradual y relevante de los estudios políticos del nivel subnacional que conviene resumir para contextualizar la contribución de esta obra. La lista de estudios en forma de artículos, capítulos y libros es creciente en número y diversidad, con análisis que van de lo nacional y federal a lo estatal y municipal. Lo que enseguida se presenta es apenas una muestra.
Ha sido ampliamente aceptado que los avances institucionales en materia de elecciones democráticas comenzaron en el nivel federal, aunque los acontecimientos políticos que los desencadenaron ocurrían en lo local, esto es, en las entidades federativas. Las elecciones críticas de 1988 —en las que el Partido Revolucionario Institucional (pri) perdió más de la mitad de su votación y la oposición creció exponencialmente— tienen su antecedente directo en las elecciones municipales de 1985, cuando el Partido Acción Nacional (pan), principal partido de oposición nacional, obtuvo triunfos importantes en algunas ciudades norteñas. Con ello la oposición partidista amplió su influencia a zonas rurales, con lo que su presencia dejaba de estar solo “hasta donde llegaba la banqueta” (Molinar, 1993).
Las reformas electorales federales del periodo 1990-1996, con las que se estableció un órgano independiente del gobierno para organizar las elecciones federales —el Instituto Federal Electoral (ife)— determinaron los estándares mínimos para la celebración de elecciones democráticas. En un principio, el impacto de dichas reformas fue positivo a nivel local. Los cambios electorales que entre 1993 y 1996 se dieron en los estados probaron ser fundamentales para transitar del dominio de un partido al pluripartidismo, y de elecciones manipuladas, a otras más libres y transparentes, al menos en la ley. Pero a partir de 1996 los cambios en las reglas electorales locales se intensificaron, de manera que el proceso de reformas estatales buscaba diseños institucionales “propios” o “a modo”, lo que reflejaba el poder creciente de los gobernadores y la nueva distribución de poder entre partidos. Como lo muestran diversos estudios (Méndez, 2006, 2014; Hernández, 2011), hubo estados con un avance gradual en términos de leyes electorales que garantizaban elecciones locales libres, limpias y transparentes; muchos otros, en cambio, optaron por ajustar las leyes para abrir espacios de discrecionalidad y control gubernamental o partidista de las elecciones de gobernador, y diputados locales y municipales.
Esta heterogeneidad del diseño institucional electoral a nivel estatal —calificada por algunos como “balcanización”— fue objeto de estudio de investigadores y académicos en universidades estatales desde 2010, muchos de ellos miembros de la Red de Investigación de la Calidad de la Democracia en México.
Algunas obras que anteceden a la presente y exploran el poder de los gobernadores en elecciones de diputados locales, la competitividad electoral, los procesos de selección de candidatos y los enclaves autoritarios son las de Magar (2012), Bruhn (2010), Langston (2006, 2010) y Benton (2012, 2012a), entre otros. Destaca también Instituciones electorales, opinión pública y poderes políticos locales en México de Méndez y Loza (2014) donde se muestra, con un enfoque centrado en la calidad de las elecciones, que si bien los órganos electorales locales brindaban mínimas garantías de equidad, libertad y transparencia, lo hacían en un contexto institucional que parecía favorecer su subordinación al gobernador y al partido en el poder. Los hallazgos de dicha obra sugerían transitar de la problematización de las elecciones al análisis de los complejos dilemas y retos de la democracia y la gobernanza en los estados en México.
También han aumentado los estudios políticos a nivel subnacional en México que abordan el entrelazamiento entre elecciones, clientelismo político y corrupción, y la subordinación de los poderes legislativo y judicial al gobernador, o la sumisión de los alcaldes democráticamente electos al crimen organizado y la emergencia de movimientos sociales en un contexto de violencia general. Uno de los aportes más ilustrativos en este sentido es Democracy in Mexico (Marti, 2014), un esfuerzo conjunto entre investigadores de la Universidad de Salamanca y El Colegio de México. Es un libro colectivo que busca contestar a la pregunta de qué pasó en los estados después de la transición democrática a nivel federal. Entre sus contribuciones ofrece un Índice de Democracia para todas las entidades federativas y valiosos resultados de encuestas de opinión aplicadas en cinco estados, dirigidas a comprender el sentido del partidismo, la participación social y sus motivaciones, y la relación entre violencia, crimen organizado y movilización social. Es un texto valioso, que cuenta con dos ediciones y es pionero en su tipo, como también lo ha sido el trabajo de Giraudy en la comparación del nivel subnacional de México y Argentina (2010).
Hay además un número creciente de artículos de investigación publicados en revistas nacionales e internacionales que abordan diversos problemas: el renovado papel de los gobernadores en la democracia mexicana (Hernández, 2003; Magar, 2012; Bruhn, 2016; Berliner, 2015); la influencia de lo local en la democracia federal (Hiskey, 2005); el autoritarismo a
