entre otros) y lo caracterizan como una “buena práctica” de gestión pública.1 Una práctica que permitiría establecer canales de relación directa entre la administración y la ciudadanía a fin de una mayor transparencia en la inversión de los recursos y, con ello, de la eficiencia en la ejecución de los mismos en un marco de gobernanza.
En segundo lugar, vale la pena hacer referencia a los antecedentes internacionales del PP, ya que dicha contextualización es un punto de partida común en el proceso investigativo que dio lugar a este libro. Se constata un relativo consenso en la literatura especializada en situar los orígenes del PP a finales de la década de los ochenta, en la ciudad de Porto Alegre, en Brasil; no obstante, siguiendo a Montecinos:
Goldfrank (2006: 3) indica que previo a Porto Alegre existieron otros municipios que inauguraron esta modalidad de participación. Esta misma visión la comparte Gómez (2007: 2) al afirmar que el presupuesto participativo originariamente surgió en los municipios brasileños de Vitoria, Velha y Ubelandia como expresión de los fuertes movimientos sociales que existían en Brasil en la década del setenta (2009, p. 4).
En todo caso, es la experiencia del PP en Porto Alegre la que se reconoce como el momento inaugural de una práctica democrática innovadora que luego se diseminará internacionalmente; es allí donde nace el PP concebido como una expresión de la democracia participativa, un mecanismo de cogestión, un instrumento para la descentralización del gasto, un importante vehículo de inclusión social y una herramienta diseñada para distribuir recursos de manera equitativa y transparente (Urán, 2007).
En línea con lo anterior, se pueden identificar tres grandes etapas en la expansión del PP originado en Porto Alegre: la primera, entre 1989 y fines de los años noventa, caracterizada por experimentaciones en pocas ciudades; la segunda entre finales del siglo XX y el inicio de los años 2000, identificada con la masificación y durante la cual más de ciento treinta municipios llevaron a cabo este mecanismo en Brasil; y la tercera, 2000 en adelante, signada por la difusión a otros lugares del mundo y su diversificación2 (UN-Habitat, 2004). En la actualidad, la mayoría de los países latinoamericanos cuentan con distintas expresiones de PP, entre ellos: Argentina, México, Bolivia, Uruguay, Colombia, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, República Dominicana, El Salvador, Perú y Chile. Cabe señalar que el grado de institucionalidad del PP en América Latina es disímil, en cuanto a la formalización del proceso y la existencia o no de normativa que lo ampare (Montecinos, 2012).
En ese orden de ideas, de acuerdo con Carmona y López (2018, p. 27), durante las distintas etapas del PP en América Latina se identifican dos tipos de diseño institucional. En primer lugar, el modelo deliberativo, cuyo principal referente es Porto Alegre en sus inicios, el cual se caracteriza por ser el más emblemático de la democracia participativa pues cede poder de los órganos de representación política al privilegiar la inclusión de la ciudadanía –y en particular de líderes sociales no tradicionales– para que sea ella directamente quien delibere, dialogue y decida, mediante asambleas barriales, acerca de la destinación de una porción del presupuesto del municipio. Este modelo inicial llegó a concretar el ideal de Habermas de ciudades dialogantes en espacios de deliberación (2005). En segundo lugar, se encuentra el modelo consultivo presente en países como Perú, Nicaragua, México, Chile, Argentina, Costa Rica y Colombia y encuadra dentro de lo que Cunill (1997) denomina participación ciudadana, en la medida en que si bien la población incide directamente en la acción pública mediante la definición de los propósitos colectivos, el involucramiento solo es de tipo informativo sin que se profundice en el diálogo, la deliberación fluida, constante y simétrica entre la administración local y la ciudadanía. Se trata más bien de consultar, de obtener información de la población y con base en ello los órganos administrativos deciden en qué gastar y cómo priorizar dicho gasto.3
En tercer lugar, como punto de partida, es importante dar cuenta de los antecedentes del PP en Colombia y en Medellín, ya que la experiencia de este mecanismo en esta ciudad es el foco de atención del texto, que se ve enriquecida por los contrastes con los casos internacionales incluidos. En ese sentido, en el país los antecedentes del PP se enmarcan en los procesos de democracia participativa, descentralización fiscal y modernización del Estado, los cuales, a su vez, se expresan a partir de una serie de reformas políticas que datan de mediados de los años ochenta y que se consolidan a lo largo de los años noventa, no solo con la expedición de la Constitución de 1991 sino con las subsiguientes reformas y sus posteriores desarrollos legislativos (Ramírez y Franco, 2016).
Así, se encuentran preceptos constitucionales vinculados con el protagonismo que se le da al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado (Artículo 311 de la Constitución) tales como: i) la autonomía de las autoridades locales para ordenar los gastos del municipio (Artículo 315, numeral 9); ii) la facultad de los Concejos Municipales para votar conforme a la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales (Artículo 313, numeral 4); iii) la capacidad de los entes territoriales para adoptar planes y programas de desarrollo económico y social (Artículo 313, numeral 2); iv) la adopción de procedimientos y prácticas innovadoras en materia de administración pública que implican el uso de mecanismos democráticos eficientes y eficaces como la participación ciudadana, la transparencia en la actuación de los actores políticos, la constante y veraz rendición de cuentas, el control político y fiscal de los recursos públicos, entre otros; y v) la posibilidad que los Concejos Municipales puedan entregar a la comunidad un porcentaje del presupuesto de inversión para que decidan cómo gastarlo. Todo lo anterior, son muestras claras de que, al menos en el plano formal, el constituyente colombiano apostó por la autonomía fiscal de los niveles subnacionales del Estado y por la implementación de un nuevo enfoque de administración pública (Restrepo Medina, 2011).
En cuanto a los últimos desarrollos legislativos cabe resaltar que la Ley 1757 de 2015, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática, incluye prescripciones con relación al PP. Mediante dicha ley, de naturaleza estatutaria, se le define, en el Artículo 90, como:
un mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado-Sociedad Civil. Para ello, los gobiernos regionales y gobiernos locales promueven el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación en la programación de sus presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de la gestión de los recursos públicos (Congreso de la República, 2015).
Igualmente, se establece que la programación participativa de los presupuestos se hará en armonía con los planes de desarrollo concertados de los gobiernos locales. En palabras del legislador, el propósito es recoger las aspiraciones y necesidades de la sociedad, para considerarlas en los presupuestos y promover su ejecución a través de programas y proyectos prioritarios, de modo que les permitan alcanzar los objetivos estratégicos de desarrollo humano, integral y sostenible (Artículo 92 de la Ley 1757/2015). Por último, la referida ley introduce la categoría de los acuerdos participativos, los cuales deben ser incorporados a la discusión de los presupuestos plurianuales por las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales y Distritales y las Juntas Administradoras Locales, con el fin de concretar los propósitos de la ley.
Finalmente, con relación a los antecedentes del PP en Medellín, vale la pena destacar que en el marco de la grave crisis que atravesaba la ciudad entre los
