En términos generales se buscaba incluir la participación ciudadana en el desarrollo socioeconómico de la ciudad, escuchar las distintas voces frente a las necesidades y preferencias presentes en los territorios y, de esta manera, involucrar a la población en la toma de las decisiones públicas que la afectaban. Con ello se fomentaba, al mismo tiempo, la cogestión y la corresponsabilidad frente al uso de los recursos públicos y se iba más allá de las formas tradicionales de democracia representativa al profundizar en la participación y la deliberación (Gutiérrez, 2014).
Es importante mencionar que en Medellín emergieron expresiones de participación ciudadana en la planeación del desarrollo y en los presupuestos plurianuales de inversión antes de que existiera en Colombia el Sistema Nacional de Planeación bajo la Ley 152 de 1994. A finales de los años ochenta se comenzó a diseñar en la ciudad el primer Plan Alternativo Zonal-Paz, de las comunas nororientales, presentado oficialmente en 1994. Posteriormente, bajo la vigencia de la mencionada ley, el alcalde Sergio Naranjo (1995-1998) expidió el Acuerdo Municipal N.° 43 de 1996 mediante el cual se creó el Sistema Municipal de Planeación para fortalecer los ejercicios de planeación participativa que se venían adelantando en algunos territorios de la ciudad. Luego, en el gobierno de Juan Gómez (1998-2001) se realizaron los primeros ejercicios de distribución participativa del gasto público mediante el Plan Operativo Anual de Inversiones Participativo (POAI Participativo). Más adelante, en 2005 comenzó el proceso de construcción de los Planes de Desarrollo Local (PDL) y fue en 2007 cuando el PP se incorporó al Sistema Municipal de Planeación Local y Presupuesto Participativo mediante la expedición del Acuerdo Municipal N.° 43 de 2007; diez años después, y bajo la vigencia de la Ley 1757/2015, se expidió el Acuerdo Municipal N.° 28 de 2017 que actualiza este sistema de la ciudad. En suma, los antecedentes del PP en Medellín son el reflejo de un proceso de abajo hacia arriba, a partir de la acción social, pero alentado y fortalecido por la respectiva arquitectura institucional.4
La apuesta teórica y los objetivos
De los antecedentes anteriores, tanto del trabajo investigativo como el contexto y el objeto de interés estudiado, se resaltan a continuación los ejes articuladores que recorren la exposición de la investigación y recogen su apuesta teórica. El primer eje consiste en entender el PP fundamentalmente como una herramienta democrática que promueve procesos de participación ciudadana, dentro de la planeación del desarrollo local. Esto significa concebirlo como un mecanismo que busca materializar la transición de formas representativas de la democracia a prácticas participativas, en las cuales la ciudadanía alcanzaría mayor protagonismo, particularmente en la planeación e inversión local. A lo largo del texto y con base en los hallazgos correspondientes a las experiencias analizadas (Medellín, Porto Alegre, San Juan y La Plata) se evidencia cómo esto es aún un proceso en construcción, con muchos obstáculos y límites para su concreción plena, en el marco de contextos sociopolíticos cambiantes y muchas veces adversos para la continuidad y el fortalecimiento de este tipo de prácticas.
De este primer eje se deriva el segundo, el cual considera el PP como un escenario de formación y cualificación de la participación ciudadana, por ejemplo, con la consolidación de procesos barriales por medio de iniciativas comunitarias, la realización de asambleas donde se delibera, se toman decisiones y se generan compromisos con los espacios de planeación participativa, entre otros. Para las administraciones locales supone también propiciar el trabajo conjunto con la ciudadanía, liderar la pedagogía sobre los procesos participativos, buscar la transparencia en la gestión y la rendición de cuentas en un marco de gobernanza. En los distintos capítulos, esto se caracteriza como un proceso incompleto, con diversas falencias y retos por resolver, tanto desde el punto de vista ciudadano como de la propia administración. Se muestra asimismo que herramientas como el accountability, la gestión transparente de la información y el ejercicio riguroso del control político y social podrían contribuir a la consolidación de estos procesos.
El tercer eje, de la mano de los dos previos, sitúa el PP como un mecanismo que posibilita el reconocimiento y la inclusión de sectores sociales postergados, marginados o vulnerables, al brindar un escenario para el despliegue de sus capacidades de movilización e incidencia social y política para la transformación colectiva de sus realidades. Así, el espacio del PP permitiría la visibilización de las demandas de distintos sectores y la incorporación de estas en la agenda pública de los gobiernos locales. Como en los ejes anteriores, a lo largo del texto se identifican los límites y dificultades para que esto sea una realidad, al menos en las experiencias analizadas y en el marco de contextos políticos complejos que socavan el propio potencial del PP como vehículo de inclusión social.
Además de los tres ejes mencionados, en el proceso investigativo que dio lugar a este libro se decidió incluir una mirada que situara la experiencia de Medellín de cara al contexto internacional, particularmente latinoamericano. Esto, partiendo de la consideración según la cual el PP se puede entender como un objeto de transferencia política5 que, surgido en Brasil, llega y se aplica –con transformaciones– en gran cantidad de países, entre otras cosas, en virtud del apoyo y difusión de distintas organizaciones inter y supranacionales. Esta particularidad del PP, en cuanto a sus orígenes y posterior difusión global, animó la idea de introducir en el libro la experiencia pionera (Porto Alegre) y otras dos contrastantes (San Juan y La Plata).
Con base en todo lo anterior, el trabajo ha tenido como propósito general analizar el PP, sus orígenes, transformaciones y límites a partir de diversas experiencias locales: Medellín, Porto Alegre, La Plata y San Juan. Y de manera específica ha desplegado cinco cuestiones que, más adelante se verá, están contempladas por capítulos: 1) la realización de un balance de la experiencia del PP en Medellín, para lo cual se hace una descripción analítica de su inclusión dentro de los planes de desarrollo de cuatro diferentes gobiernos; 2) el establecimiento de sus relaciones con el sistema de controles a la administración, en particular con el accountability ex ante y el control político, con el fin de conocer cuáles han sido sus principales logros y desaciertos; 3) una revisión crítica de la literatura que se ha generado en Medellín en torno al PP en la última década; 4) el análisis de la manera en que se surtió el proceso de transferencia de dicha política en esta misma ciudad, evidenciando que no se correspondió con un trasplante exacto del caso brasileño, sino que al adaptarse al contexto colombiano –y al local– tuvo transformaciones que le dan un carácter distintivo; y 5) la presentación del PP con sus luces y sombras, contradicciones y posibilidades democráticas participativas, en especial para el caso de Medellín, y en general, para los casos de Porto Alegre, La Plata y San Juan.
Cabe subrayar que los autores comparten una mirada crítica al PP, toda vez que con base en los hallazgos se muestran las contradicciones, tensiones y límites que lo atraviesan y desafían su futuro. Al tiempo, coinciden en resaltar sus logros y potencialidades como un mecanismo participativo de insoslayable importancia en la actualidad, quizás como uno de los más potentes y concretos escenarios vigentes para fortalecer la democracia participativa.
Aspectos metodológicos y organización del texto
A lo largo del libro se evidencian algunos aspectos metodológicos comunes partiendo de un diseño que combinó el uso de diversas técnicas, las cuales se develan según las necesidades y el objeto de cada capítulo. En ese orden de ideas, se puede afirmar que la metodología del trabajo es predominantemente cualitativa aunque también se incluyen elementos cuantitativos. Así, se partió de la recopilación, sistematización y análisis de información específica con relación a procesos inherentes al PP–apoyados en un enfoque histórico hermenéutico (López, 2002)–, y para ello se emplearon diferentes fuentes, entre las cuales se privilegiaron las de naturaleza teórica y las normativas e institucionales. Tales
