el gobernante y el Parlamento? Esta es una pregunta fundamental que se debe abordar, pienso, si se busca fundar un régimen parlamentarista o semipresidencialista en Chile. Las razones que se tuvieron en vista en el Reino Unido para aprobar la reforma las he planteado más arriba.
Sin embargo, la historia no termina aquí: el gobierno de Boris Johnson ha propuesto un proyecto de ley que busca derogar la reforma del 2011 y devolver a la monarquía —es decir, al Primer Ministro, pues en realidad era decisión suya— la prerrogativa perdida. “Esto permitirá a los Gobiernos, durante el período de un Parlamento, llamar a elecciones en el momento en que escojan”, se lee en el mensaje del proyecto. La razón detrás de la propuesta es la que se espera: “La ley de período fijo del 2011, se apartó de una norma constitucional de larga data, en virtud de la cual el Primer Ministro podía disolver anticipadamente el Parlamento. Se aprobó con un escrutinio limitado, y creó una parálisis parlamentaria en un momento crucial para el país” (1 diciembre 2020).19 Es decir, el argumento es que al perder el Primer Ministro la facultad de disolver el Parlamento se creó una “parálisis parlamentaria” que demoró el Brexit. Para evitarla, se devuelve ese poder al gobierno, con lo que se lo fortalece. Lo que está en juego es crucial para el balance de poder entre Gobierno y Parlamento.
El Brexit es un muy buen ejemplo. Un 51.9 por cierto votó a favor de que el Reino Unido se retirara de la Unión Europea (“Leave”). Un 48.1 por ciento votó por permanecer en la Unión Europea (“Remain”). Participó en el referéndum del 23 de junio de 2016 un 72 por ciento del electorado. Posteriormente, los planes de la Ministra Theresa May para poner en práctica el resultado del plebiscito y retirarse de la Unión Europea fueron rechazados por la Cámara de los Comunes, pese a que la Primer Ministra estaba en mayoría. La sucedió Boris Johnson, cuyos planes también fueron rechazados en 2019, hasta que vía su disolución, el Parlamento dejó de ser un obstáculo y cesó la parálisis. El gobierno tuvo pleno apoyo, después de las elecciones, para negociar y materializar la salida de la Unión Europea.
No solo eso: como acabamos de ver, el gobierno de Boris Johnson quiere derogar la legislación del 2011 que puso obstáculos a la disolución sosteniendo que fue aprobada “con un limitado escrutinio”, es decir, de manera precipitada. Se modificó precipitadamente y sin la debida deliberación, un aspecto fundamental y tradicional del régimen político británico. El propio argumento —la reforma no fue debidamente examinada— muestra los riesgos que tiene un Parlamento que depende del Primer Ministro, dependencia que se deriva, principalmente, de la amenaza de disolución. “Hay muy poco que pueda igualarse al impacto de la amenaza de una elección general” (Norton, 2016, p. 16).
Me he detenido en el caso de esta reforma del 2011 al parlamentarismo de Westminster para mostrar el poder que conlleva la facultad de disolver el Parlamento. La discusión que hay al respecto en el Reino Unido demuestra lo crucial que esta prerrogativa es para el parlamentarismo y, a la vez, los inconvenientes y riesgos que acarrea. Por cierto, lo que quiero decir no es que el mecanismo sea equivocado, sino que al pensar en un parlamentarismo para Chile hay que tomar en cuenta sus virtudes, pero también sus costos. “La salida” para evitar un gobierno de minoría tiene sus riesgos. La discusión que hay hoy al respecto, y nada menos que en Westminster, revela que la disolución no es gratis; se paga un precio por ella.
Al mismo tiempo, el caso ejemplifica que no es tan es fácil dar con una fórmula híbrida adecuada, como la que estableció la reforma del 2011, que solo buscó restringir la prerrogativa. Por cierto, hay fórmulas que varían según los distintos países. En Alemania, por ejemplo, la facultad radica en el Presidente y la puede ejercer si no se forma gobierno o si el Canciller pierde un voto de confianza. Esto último ha sucedido porque los cancilleres han provocado la censura para disolver el Parlamento y el Presidente, entonces, ha procedido. Fue el caso de Willy Brandt (1972), Helmut Kohl (1982) y Gerhard Schröder (2005). La práctica indica que la iniciativa radica en el Canciller o Primer Ministro. En Italia, en cambio, en 1994, ante la renuncia del Primer Ministro Silvio Berlusconi, el Presidente Óscar Scalfaro, contrariando la costumbre, se negó a disolver el Parlamento. Fue, hay que decirlo, una decisión excepcional. Hay países que hacen la disolución más difícil. Mientras más se avance en esa dirección, mientras más restricciones se incorporen, más fácil es que el gobernante se encuentre en la posición de los Presidentes en minoría.
En resumen, es claro que el poder que tiene bajo el parlamentarismo un Primer Ministro es mayor que el que tiene un Presidente bajo el presidencialismo. Quiero decir, si mantenemos las demás facultades constantes, el Primer Ministro es más poderoso que el Presidente. ¿Por qué? Porque puede disolver el Parlamento. Y esa arma, esa amenaza, aunque no la use, disciplina a los parlamentarios. Para un parlamentario cualquiera, oponerse al Primer Ministro tiene más riesgos que oponerse al Presidente. De allí que haya un incentivo mayor para mantenerse en la línea política de la coalición que gobierna. Las ventajas en materia de facilidad para armar coaliciones se corresponden con el mayor poder del Gobierno. La contracara: parlamentarios más débiles, menos independientes. En otras palabras, el mayor poder de decisión del gobernante se obtiene a cambio de un precio que se debe considerar y que, en especial, los parlamentarios deben ponderar.
Si el sistema de partidos está muy polarizado, claro, tiende a disminuir la aversión al riesgo. En tal caso, la amenaza de disolución puede no tener los efectos esperados en condiciones de baja polarización. Partidos anti-sistémicos pueden hacer apuestas audaces y en esa situación, las expectativas antes reseñadas con respecto a la potencial disolución e, incluso, la disolución efectiva, podrían no darse.
Para decirlo con las palabras del profesor Arturo Valenzuela, como ya se sabe, destacado propulsor del parlamentarismo: “Reagan es un gobernante más débil que Margaret Thatcher” (Valenzuela, 1985, p. 49). En efecto, el presidente Reagan de Estados Unidos era más débil que la Primera Ministra de Gran Bretaña, Margaret Thatcher. El Presidente Biden será más débil como gobernante que Angela Merkel. Pese al llamado “hiperpresidencialismo” chileno, la Canciller Angela Merkel es más poderosa en Alemania de lo que es el Presidente Sebastián Piñera o fue la Presidenta Michelle Bachelet en Chile.
En otras palabras: si el Presidente Piñera —en minoría en el Parlamento— tuviera la facultad de disolver el Congreso tendría, obviamente, más poder que el que tiene bajo la Constitución actual. Si la Presidenta Bachelet —con mayoría en el Parlamento—, además hubiera podido disolver el Congreso, es obvio que habría tenido un arma para disciplinar su coalición de la que no disponía cuando gobernó.
Para decirlo otra vez con el profesor Valenzuela: “es un mito que los regímenes parlamentarios sean más débiles que los presidenciales.... Los regímenes parlamentarios.... son, por definición, más fuertes” (Valenzuela, 1985, p. 49).
Quienes se inclinan por el parlamentarismo por fortalecer al Parlamento frente al Gobierno, son parlamentaristas por las razones equivocadas. Ser partidario del parlamentarismo es —céteris páribus— ser partidario de darle más poder al gobernante, al Primer Ministro; más poder que el que tiene un Presidente bajo el régimen presidencialista. Este es el hecho. Quien quiere abandonar el llamado “hiperpresidencialismo” porque busca disminuir el poder del Ejecutivo, y para ello se embarca en un proyecto parlamentarista o semipresidencialista, ha tomado una ruta que, lejos de disminuir los poderes del gobernante, los aumentará.
La “fusión de poderes” en la Hungría de hoy
La idea común de que los regímenes parlamentaristas per se fomentan la moderación política y frenan la polarización debe ser revisada. “El alza de los partidos radicales de protesta ha sido particularmente dramático en los sistemas parlamentaristas”, han escrito Bergman y Strøm. Mencionan Austria, Bélgica, Italia, Holanda (Bergman y Strøm, 2011, pos. 6625).
En este contexto, Hungría es un caso de parlamentarismo digno de atención. Como en Alemania, España o Bélgica, rige un sistema de voto de censura constructivo. A primera vista, Hungría
