hay multipartidismo, lo corriente será que los dirigentes de los partidos políticos armen la coalición mayoritaria y, por tanto, el gobierno vendrá a ser su agente. El proceso de investidura es una negociación entre los dirigentes de los partidos. La cadena de delegación del poder va de los votantes a los parlamentarios, de los parlamentarios elegidos a los dirigentes de los partidos políticos de esos parlamentarios, de ellos al Primer Ministro, de este al gabinete y del gabinete a los funcionarios de la administración pública. En la cadena de transmisión, los ciudadanos solo eligen a los parlamentarios. En el régimen presidencialista, los ciudadanos eligen al Presidente, a los diputados y a los senadores. La cadena de transmisión arranca de tres puntos distintos. Y tanto el Presidente y su gabinete como las ramas del Congreso se conectan entre sí y con la administración pública de diversas maneras. “El parlamentarismo clásico tiende a ser jerárquico, mientras que el presidencialismo típicamente significa pluriarquía” (Strøm et alia, 2003, p. 65).
A veces no se destaca suficientemente que cuando hay multipartipartidismo, la negociación para armar la coalición la hacen los dirigentes de los partidos, quienes acordarán los nombres y un programa. Para un chileno parece claro que hay que destacar a la dirigencia de los partidos como otro eslabón de la cadena y no se puede dar por sentado que entre ellos y los parlamentarios del partido no hay una delegación y, por tanto, riesgo de pérdida de agencia. Con frecuencia los partidos se vuelven oligárquicos, cerrados y verticales. Hay partidos que son poco más que una plataforma para dar visibilidad a un líder con aspiraciones presidenciales. Lo que subraya la enorme importancia de la democracia interna de los partidos. Es decir, con frecuencia el gobernante será, en los hechos, un agente o representante de las dirigencias partidarias de esa coalición mayoritaria, pues su cargo se mantiene en tanto y cuanto responda a ellas. Con todo, esa dirigencia, esos parlamentarios no son independientes de su agente —el o la Primer Ministro—, pues este puede disolver el Parlamento en el momento más conveniente para sus objetivos, poniendo en riesgo sus cargos. Eso significa en la práctica que tiende a tener un “control monopólico de la agenda” (Strøm et alia, 2003, p. 83). Es lo que implica la fusión de poderes Ejecutivo y Legislativo.
Strøm et alia han hecho un completo estudio teórico y empírico del tema respecto de las democracias de Europa Occidental y comparado el riesgo de pérdida de agencia en los regímenes parlamentaristas y semipresidencialistas, por un lado, y el presidencialista, por otro. Una de sus conclusiones es que “los sistemas presidencialistas es más probable que generen transparencia porque contienen mecanismos que fuerzan a los agentes a compartir información...”. Esos mecanismos del presidencialismo surgen de la independencia del Presidente y los parlamentarios, lo que los obliga a intercambiar comparativamente más argumentos e información para aprobar las leyes. La menor transparencia del parlamentarismo y el semipresidencialismo es, según Strøm et alia, su “talón de Aquiles” (Strøm et alia, 2003, p. 95). Bajo el parlamentarismo tiende a ser más lo que ocurre a puertas cerradas. “El control monopólico de la agenda, [por parte del gabinete] que caracteriza a las democracias parlamentaristas, conduce a un potencial significativo de libre elección que se aleja de las preferencias del votante medio” (Strøm, 2003, p. 83).
En suma, creo que, gusten o no, las palabras de Gouverneur Morris —una de las voces más influyentes en el rumbo presidencialista que adoptó la Convención de Filadelfia de 1787— interpretan mejor las percepciones de hoy, al menos en países de tradición presidencialista como Chile: si el Ejecutivo es “una criatura del Legislativo”, sostuvo, su nombramiento resultará de “la intriga, la cábala y la facción” (2:29). El o la gobernante, en los hechos, será un mandatario de las cúpulas de los partidos de la coalición mayoritaria. Lo mismo vale para los regímenes semipresidencialistas. El problema solo se agravará si el Primer Ministro —si el gabinete— puede ser derribado por una coalición mayoritaria de parlamentarios y no es posible disolver el Congreso. El parlamentarismo hace la democracia más indirecta, más dependiente de la élite partidaria que elige al gobernante.
¿Y qué decir del “parlamentarismo” del período parlamentarista chileno?
No se pueden negar los logros del período parlamentarista chileno (1891-1924): inversión en educación y vías de comunicación, libertad de prensa, de religión, reunión y asociación, apego a la ley, elecciones periódicas, en fin, pese a la acuciante pobreza, desarrollo económico. Todo esto en medio del auge del salitre. El punto es que el “parlamentarismo chileno” nunca fue parlamentarismo.
Fue, más bien, un semipresidencialismo, pues el Presidente no era nombrado por el Parlamento sino, en principio, por la ciudadanía con derecho a voto y los gabinetes dependían de la confianza del Parlamento. No había disolución del Parlamento.
Julio Heise, un historiador claramente pro “parlamentarista”, afirma que los presidentes no solo presidían, sino que también gobernaban. Lo hacían a partir de su ascendiente personal saltándose, a veces, a sus propios ministros. “Si los mandatarios se hubieran limitado a presidir y no a gobernar”, asegura Heise, “habría sido imposible esa unidad de acción... La verdad es que —en abierta contradicción con las ideas generalmente aceptadas— fueron las deficiencias del propio mecanismo parlamentario las que permitieron a los jefes de Estado hacer un gobierno efectivo... los presidentes emplearon varios recursos para lograr el control efectivo del gobierno y para contrarrestar... los aspectos negativos que tuvo nuestro parlamentarismo...” (Heise,1974, p. 292 y 293).
Ahora bien, si Heise tiene razón —y un historiador como René Millar concuerda con él en este punto (Millar, 1992, pp. 267-269)—, entonces nunca tuvimos un parlamentarismo en sentido estricto, sino, más bien, un semipresidencialismo con atribuciones presidenciales algo nebulosas. En la terminología de Elgie, que es la que uso, se trata de un régimen semipresidencialista sin disolución del Parlamento del tipo presidencial-parlamentarista, en oposición al semipresidencialismo de premier. Porque en el semipresidencialismo de premier el primer ministro o premier es de la confianza del Parlamento y el gabinete, a su vez, es de la confianza del primer ministro. En ese período, en Chile cada ministro dependía tanto del Presidente como de la mayoría parlamentaria. Shugart y Carey lo caracteriza como un régimen “presidencial parlamentarista” (Shugart y Carey, 1992, p. 74) y Joaquín Fermandois como “semipresidencial” o “semiparlamentario” (Fermandois, 2020, p. 153). Me guardo, entonces, unos breves comentarios para el próximo capítulo iii, que trata del semipresidencialismo.
¿Presidencialización o personalización de la campaña electoral para llegar a ser Primer Ministro?
El régimen parlamentarista puede tener otra expresión, en la que la elección indirecta —que es su sentido original— tiende a diluirse y a asemejarse a la elección de los regímenes presidencialistas. En Gran Bretaña y Alemania el parlamentarismo funciona de tal manera que votar por el parlamentario del distrito es, en realidad, votar por un líder nacional. La gente en Alemania vota por Angela Merkel. La gente en Inglaterra vota por Boris Johnson. Boris Johnson ganó primero las elecciones del Partido Conservador de 2019 y, como era el partido con una mayoría absoluta de escaños, pasó a ser el Primer Ministro. Pero llegadas las elecciones generales, la campaña de Johnson fue una campaña nacional idéntica a las presidenciales. Lo mismo ha sucedido en las campañas de Merkel. El líder del partido hace campaña en todos los distritos, de modo que, con creciente frecuencia, se vota por el candidato del distrito como un modo de apoyar a quien se quiere sea el Primer Ministro. En la publicidad, los candidatos de cada distrito aparecen respaldados por Merkel o Johnson. La atención de los medios de comunicación se centra en los líderes de los partidos en competencia.
Los medios de comunicación social y las redes sociales han producido el fenómeno de la “personalización” y/o “presidencialización” de la política. Diversos autores han analizado el fenómeno de la presidencialización de la política contemporánea, incluyendo los casos de Gran Bretaña y Alemania (Foley, 1994, 2004; Poguntke and Webb, 2005; Elgie y Passarelli, 2020). Algunos distinguen entre “presidencialización” y “personalización”, quedándose, más bien, con esta
