Retomaré el tema en el capítulo iii.
Los dos problemas del presidencialismo, ya señalados, emanan directamente del concepto de pesos y contrapesos propio de los regímenes presidencialistas, que buscan limitar el poder del gobernante. Para cambios legislativos que no susciten acuerdo mayoritario en el Parlamento, se requiere sostener en el tiempo la mayoría popular que apoya al Presidente y sus proyectos hasta que ella se refleje en las elecciones presidenciales y parlamentarias siguientes. Es un mecanismo diseñado para poner obstáculos al poder de mayorías circunstanciales, como examinaré en la segunda parte de este ensayo. Su contracara son las dos características señaladas.
No pretendo examinar aquí estos argumentos. Volveré sobre ellos en el capítulo iv. Por ahora los asumo sin más, porque son los que se formulan habitualmente para justificar la necesidad de un cambio de régimen político.
A lo anterior se añade un tercer factor: la Constitución vigente, como señalé, tiene un pecado original que afecta su legitimidad. Ahora bien, como ella es presidencialista, resulta atrayente pensar que la nueva Constitución instaure un régimen político opuesto, no presidencialista.
La necesidad de abandonar el presidencialismo porque puede encontrarse con frecuencia en minoría es, quizá, el argumento sobre el cual hay en Chile mayor acuerdo entre quienes se han ocupado del tema. Se busca evitar esa situación permitiendo la disolución del Parlamento. Así, por ejemplo, el profesor Francisco Zúñiga afirma que el “cambio de régimen político tiende a fortalecer el Gobierno y la Administración, no tiende a fortalecer al Congreso Nacional. La idea de un nuevo régimen político es asegurar la gobernabilidad del país porque lo que tenemos en los últimos años es un presidencialismo minoritario, es decir, un presidencialismo con un presidente o presidenta impotente” (Zúñiga y Peroti, 2020, p. 55). El punto parece ser que —contra lo que se dice a menudo— el “hiperpresidencialismo” es, en verdad, una ilusión, pues lo que tenemos es “un presidente o presidenta impotente”. ¿Por qué? Porque muchas veces tiene un Parlamento con una mayoría de oposición. Y el parlamentarismo o el semipresidencialismo se postulan, entonces, como modo de evitar esa situación. ¿Cómo? Con un “Jefe de Gobierno”, elegido por la Cámara de Diputados (o equivalente).
La idea de que lo que hay en Chile es sin más un “hiperpresidencialismo” está siendo seriamente cuestionada por diversos estudios académicos recientes. Aunque no es tema de estas páginas, conviene dejar constancia del asunto. Carlos Huneeus, por ejemplo, termina su estudio al respecto sosteniendo que “podemos concluir que el Presidente, desde el punto de vista de su autoridad, no es fuerte, aunque en términos de poder puede serlo, especialmente por su posibilidad de influir en la agenda pública a través de los medios de comunicación o la posibilidad de detener o dificultar la marcha del gobierno por debilidades de su liderazgo”. Huneeus pone el énfasis en los contrapesos al poder presidencial que provienen de diversas instituciones, aparte del Congreso como tal. Menciona al Banco Central, a los poderes que hoy tiene el Senado en materia de nombramientos —respecto del Banco Central, el Consejo Nacional de Televisión, ministros y fiscales de la Corte Suprema, consejeros del Servicio Electoral (Servel)— a la Alta Dirección Pública (que incluye la Fiscalía Nacional Económica, el Instituto Nacional de Estadísticas (ine), el Servicio Nacional del Consumidor (Sernac), entre muchos otros servicios), en fin, la Contraloría General de la República. Esto no era así en la Constitución del 80. “El mandatario se encuentra en el sistema no solo frente al Congreso, como lo resaltan politólogos y constitucionalistas, sino también ante otras instituciones, con las cuales debe estar de acuerdo para tomar decisiones o que controlan las decisiones del gobierno. Hay una mayor complejidad institucional que repercute en la autoridad del Presidente, que antes no existió, que le plantea enormes desafíos a su liderazgo” (Huneeus, 2018, p. 368).
Por otra parte, varios estudios comparados señalan que el Presidente de Chile es menos poderoso que muchos de sus pares latinoamericanos (Pérez-Liñán et alia, 2018; Basabe-Serrano, 2017; Martínez, 2020b). Christopher Martínez sostiene que la hipótesis del hiperpresidencialismo se basa en un examen de los solos “poderes formales”, pero “ese enfoque es incompleto, sesgado e incluso engañoso”. Según Martínez, la idea del “hiperpresidencialismo ha pasado sin mucho escrutinio”. Sin embargo, la realidad es otra. Incluso, en materias de gasto público —pese a la iniciativa exclusiva del Presidente— los parlamentarios influyen y, de hecho, modifican los proyectos presupuestarios del Presidente (Arana, 2013 y 2014; Villarroel, 2012). Martínez plantea “cuatro obstáculos que no permiten apoyar la hipótesis de que en Chile existe un hiperpresidencialismo” (Martínez, 2020b). En especial, a su juicio, al comparar con otros países el análisis de las prácticas legislativas —que muestran un Congreso activo—, el papel de partidos políticos institucionalizados y el grado de influencia de la Presidencia en otras instituciones, queda desmentido el supuesto hiperpresidencialismo chileno.
El presidencialismo se vive en Chile, como es natural, con conciencia de sus imperfecciones y deficiencias, sintiendo el desgaste de lo próximo y acostumbrado. En cambio, ese nuevo régimen parlamentarista o semipresidencialista solo se imagina a la distancia. “El pasto siempre es más verde en la casa del vecino”. A veces se razona como si dados los problemas del presidencialismo, lo que lo reemplace será inevitablemente mejor. Pero como se verá en las páginas que siguen, dichos regímenes tienen ciertas ventajas, pero también acarrean sus propias dificultades —problemas nuevos que el presidencialismo no tiene— y que conviene sopesar antes de implantarlos en Chile.
Definiciones, objeciones y contestaciones
En el régimen parlamentarista quien gobierna se mantiene en el poder mientras la mayoría parlamentaria no lo destituya mediante un voto de censura. Es en ese sentido que el poder de la primera magistratura emana de la Cámara. Porque no siempre los parlamentarios votan formalmente por el Primer Ministro en el Parlamento. Para que el Jefe de Gobierno pueda asumir el cargo se necesita un voto de investidura en países como Alemania, España, Italia, Bélgica. Sin embargo, por ejemplo, en el Reino Unido, Suecia y Dinamarca no hay una votación. Si un partido obtiene la mayoría absoluta de los escaños, su líder será el Primer Ministro. Si eso no ocurre, habrá una negociación entre los dirigentes de los partidos para armar una coalición mayoritaria. El Jefe de Gobierno surge a partir de la mayoría de escaños parlamentarios. Pero en ambos casos, el Jefe de Gobierno perdura en el poder mientras la mayoría parlamentaria lo tolere. El arma principal del Parlamento es el voto de censura. Cuando se habla de que el Parlamento ‘elige’ al Primer Ministro, de que el poder de ese premier ‘nace y muere’ o ‘se origina y subsiste’ por decisión del Parlamento, lo que, en rigor, se dice es que una mayoría parlamentaria puede hacerlo caer. Es importante tener presente esto en las páginas que siguen.
Por otra parte, no hay un tiempo de duración determinado previamente. Margaret Thatcher estuvo en el poder quince años. Angela Merkel está por cumplir dieciséis. Otros primeros ministros han durado meses.
El Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo tienen el mismo origen. Tanto las leyes como los decretos ejecutivos emanan de quien escogió el Parlamento, en el sentido antes dicho, es decir, el gobernante gobierna mientras no sea destituido por una mayoría parlamentaria vía un voto de censura o no confianza. El gobierno es así un agente de la mayoría parlamentaria e, indirectamente, del pueblo que eligió a esos parlamentarios. El parlamentario que ejerce como premier fue elegido en su distrito; no votaron por él o ella sino los de ese distrito.
Por otra parte, el cargo de Jefe de Estado —que no es quien gobierna— tampoco proviene de una votación popular. Muchas veces, como se sabe, se trata de un Rey o Reina de carácter vitalicio y hereditario, como ocurre en el Reino Unido, Suecia, Dinamarca, Holanda, Bélgica, España... En estos países, el Jefe de Estado tiene una legitimidad de tipo tradicional y una significativa presencia mediática, lo que le confiere un poder simbólico. En Alemania, en cambio, el Presidente es elegido por el Parlamento y representantes de los parlamentos estaduales, y tiene una duración determinada.
El
