al gobernante, pero el gobernante, a su vez, puede disolver el Parlamento.
Hay países, como Alemania, España o Bélgica, donde rige lo que se llama “el voto de no confianza constructivo”. Según esta norma, para que el voto de censura prospere, es decir, para que el Jefe de Gobierno sea destituido, es necesario que haya una mayoría no solo de acuerdo en destituirlo sino en la persona del nuevo Jefe de Gobierno. En otras palabras, para derribar un gabinete se requiere una mayoría capaz de originar uno que lo reemplace.
En el régimen presidencialista, en cambio, el gobernante es elegido por votación popular nacional y los ministros de su gabinete son cargos de su confianza. El poder de la primera magistratura emana directamente del voto ciudadano. Presidente y Parlamento tienen orígenes independientes y el Presidente es un agente del pueblo. Al elegir al Presidente en una elección nacional y competitiva, la ciudadanía elige a la vez al Jefe de Estado y al Jefe de Gobierno, por un tiempo determinado. Típicamente, el Presidente no puede disolver el Parlamento.
El régimen semipresidencialista se caracteriza porque: 1) el Presidente es elegido por votación popular, y 2) el primer ministro y su gabinete son, colectivamente, de la confianza del Parlamento. Esta es la definición de Elgie (2011a), que parece la más operativa. La de Duverger, el primero en plantear este tipo de régimen como una categoría propia, agrega un tercer elemento: que el Presidente retenga facultades considerables (Duverger, 1980). La dificultad de la definición, como objeta Elgie, (2011a), estriba en qué estimar son facultades considerables. Bajo este régimen, el Jefe de Estado es elegido en una elección competitiva y por votación popular nacional y el Jefe del Gobierno (Primer Ministro) por el Parlamento. Se busca asegurar, de esta manera, que el gobierno cuente con una mayoría legislativa, pues emana y depende del Parlamento. Pero, típicamente, el Presidente tiene la facultad de disolver el Parlamento.
Por cierto, se trata aquí solo de describir, en grandes líneas, los que son los regímenes políticos entendidos como tipos puros. En la realidad, se dan muchísimas mezclas y variaciones (Cheibub et alia, 2013). Y las prácticas a menudo son más importantes que la regla constitucional misma. En Chile lo sabemos bien. No fue una reforma constitucional la que introdujo la censura parlamentaria de los gabinetes, que se hizo habitual, especialmente, entre 1891 y 1924. Fue una práctica la que terminó por darle otro sentido a la misma Carta Fundamental de 1833. Veremos cómo la práctica ha modelado el semipresidencialismo francés, por ejemplo.
Dada la variedad de facultades e instituciones que pueden albergar dos regímenes políticos del mismo tipo, —parlamentarista, presidencialista o semipresidencialista— al contrastarlos hay que suponer que las facultades e instituciones son básicamente las mismas, salvo que en un caso hay un tipo de régimen (parlamentarista, por ejemplo) y en otro, un tipo de régimen diferente (semipresidencialista, por ejemplo). Hay que hacer el análisis comparativo céteris páribus, es decir, todo se mantiene constante, salvo el régimen político.
Shugart y Carey (1992) distinguen el régimen presidencial-parlamentario y el de premier. Según la interpretación de Elgie —a quien sigo al respecto en este ensayo—, se trata de dos variantes del semipresidencialismo (Elgie, 2011).12 En un régimen semipresidencialista presidencial-parlamentario, el primer ministro y el gabinete dependen tanto del Presidente como del Parlamento. En un régimen semipresidencialista de premier, el primer ministro y su gabinete solo dependen del Parlamento. Y, como se señaló, el Presidente tiene la facultad de disolver el Parlamento y llamar a elecciones anticipadas. En el presidencialismo-parlamentarista el gabinete es nombrado y removido por el Presidente, pero cae si no cuenta con la confianza de la Cámara. La formación del nuevo gabinete es resorte del Presidente, pero vuelve a caer si no tiene o pierde el respaldo de la mayoría parlamentaria. En el semipresidencialismo de premier, en cambio, aunque la iniciativa sea del Presidente, el nuevo gabinete nace y muere con el respaldo de la mayoría parlamentaria (Shugart and Carey, 1992, pp. 23-25). A menudo, bajo el presidencialismo-parlamentarista el Presidente puede disolver la asamblea legislativa.
Lo más llamativo del régimen semipresidencialista es que puede darse el caso —y de hecho se ha dado muchas veces— que el Presidente elegido por el pueblo se encuentre con que el Parlamento le impone un gabinete opuesto. En esa situación —la famosa ‘cohabitación’— el gobernante pasa a ser un agente del Parlamento. El Presidente es un agente del pueblo que lo eligió si y solo si logra y mantiene una mayoría en la Cámara legislativa. Porque en tal caso, esa mayoría elegirá al primer ministro que él sugiera. Pero si eso no ocurre, o si el Presidente pierde esa mayoría, el gobierno es un agente de la Cámara. Hay variantes. Se puede exigir que el voto de censura sea mayor a la simple mayoría, por ejemplo. En cualquier caso, si el Presidente pierde la mayoría parlamentaria quedan en el poder dos cabezas que se oponen, la del Presidente y la del Primer Ministro.
El caso paradigmático de semipresidencialismo es, probablemente, Francia. El Presidente tiene la facultad de disolver la Cámara o Asamblea, pero el Primer Ministro y su gabinete pueden ser objeto de un voto de censura por parte de la Asamblea. Una mayoría de parlamentarios puede dar origen a un gabinete contrario al Presidente. Así, un Presidente socialista como François Mitterrand se encontró en 1986 con que el gobierno pasaba de sus manos a las de un Primer Ministro de derecha, Jacques Chirac.
En un régimen parlamentario eso implica que renuncia el Primer Ministro y asume uno nuevo. Es un cambio de gobierno que en nada afecta al poder del Jefe de Estado. En un régimen presidencialista, el Parlamento no puede nombrar a los ministros. Si el Presidente no tiene mayoría en el Parlamento se mantiene en su cargo desempeñándose como Jefe de Estado y de Gobierno. Si quiere aprobar leyes deberá negociar con parlamentarios opositores las mayorías requeridas para su aprobación o armar una nueva coalición. En cualquier caso, continúa gobernando vía decretos en todas aquellas materias que no impliquen cambios legales. Bajo el semipresidencialismo, el Presidente permanece en su cargo, pero, en los hechos, su poder queda sumante cercenado, pues las riendas del gobierno han pasado a la oposición. ¿Cuán cercenado queda? Depende de la Constitución y las prácticas de cada país. Pero su papel podría llegar a asemejarse al del Jefe de Estado de una república parlamentaria. Es lo que ocurre en Austria y Finlandia, por ejemplo. En otras palabras, el semipresidencialismo puede operar en la práctica de modo análogo, a veces, al presidencialismo y, a veces, al parlamentarismo. Volveré sobre esto en el capítulo iii.
Capítulo II
¿Un Parlamentarismo para Chile?
Palabras preliminares
El régimen parlamentarista tiene un larga historia que se asocia a la historia misma de la democracia. Ha funcionado y funciona bien y de manera estable en países de tradiciones diferentes: el Reino Unido, Alemania, Holanda y España, por ejemplo. Su característica central es que facilita la formación de mayorías parlamentarias que originan y respaldan al gobierno, lo que permite tomar decisiones importantes con rapidez y sin necesidad de negociaciar los proyectos con un poder independiente que puede demorarlos, modificarlos o entrabarlos. Se espera que, tras las elecciones populares, el Parlamento que responde a ellas, forme un gobierno acorde y lleve a cabo sus proyectos. La delegación va de los ciudadanos a los parlamentarios y de estos al o la Primer Ministro, quien se mantiene en el poder mientras la mayoría de los parlamentarios así lo decida.
Como escribió Walter Bagehot, el “eficiente secreto” del parlamentarismo inglés es “la casi total fusión de los poderes ejecutivos y legislativos” en el Gabinete (Bagehot, 1867, p. 10). Stuart Mill distinguió, sin embargo, entre “controlar las tareas del gobierno y de hecho hacerlas” (Mill,1861, p. 271 y 282). La Asamblea se encarga de lo primero y el Gabinete, de lo segundo.
Un político o estadista que es bueno en determinadas circunstancias no es bueno en otras. Si el escenario cambia por razones políticas, económicas o sociales, quien hasta ese momento era el líder adecuado, puede dejar de serlo. Hay personalidades aptas para tiempos tranquilos y las hay para tiempos confrontacionales.
