de partidos que trajo consigo la etapa de la transición democrática, y la expansión de la violencia en el territorio nacional. Lo que hemos visto no ha sido el florecimiento de las comunidades locales, sino una creciente separación entre los gobiernos y los gobernados, estos últimos motivados por el desencanto que ha provocado el mal desempeño de aquellos.
Los que tratamos estos temas tenemos que reconocer nuestra desatención al desencanto de los gobernados y sus consecuencias, entre ellas, la obstinada confusión entre el concepto de municipio y gobierno, o municipio y comunidad que comparten un territorio acotado: municipio/ayuntamiento y municipio/pueblo/sociedad, como si fueran una y la misma cosa. Este defecto del proceso de investigación, sumado a los tres puntos señalados antes (mudanza demográfica, régimen de partidos y violencia) nos han derrotado a lo largo de los años. Hoy, frente a los problemas que agobian al país, tenemos un municipio disfuncional y una agenda de trabajo equivocada.
Tuvimos alguna vez la idea romántica de que los municipios (y también los gobiernos municipales) eran pequeños pueblos predominantemente rurales, homogéneos, desiguales socialmente, pero armonizados culturalmente, y con una vocación productiva más o menos estable. Pensábamos en un gobierno municipal capaz de subsidiar actividades —que suplieran y aventajaran a los gobiernos estatales y acompañaran al gobierno federal— que acercaran a la gente y los líderes políticos de la comunidad. Creíamos que podrían construir consensos entre sí, que tendrían poca influencia de los partidos políticos —o por lo menos una influencia sometida a la lógica del consenso comunitario—, y que contarían con mucha participación de los vecinos en torno a causas compartidas.
Hoy México es un país en el que esta idea romántica del municipio tiene poco que ver con nuestra realidad. Tenemos, en efecto, 2 458 municipios,2 69% de ellos es predominantemente rural porque tiene una población menor de 25 000 habitantes;3 sin embargo, estos casi 70 —de cada 100 municipios— con menos de 25 000 habitantes tienen también mayor número de personas en situación de pobreza4 y menores oportunidades de crecimiento.5 La mudanza demográfica de México propició que ocurrieran, simultáneamente, dos fenómenos que han desafiado a las administraciones públicas en el país. Si consideramos los datos del Coneval, en las 59 zonas metropolitanas que agrupan a 367 municipios conviven simultáneamente con una enorme dispersión rural de más de 125 000 comunidades por todo el territorio, con menos de 2 500 habitantes.6
No son fenómenos que se contraponen, sino que se retroalimentan: mientras se concentra más población en las metrópolis, en las zonas rurales la población se dispersa; y mientras más se combate la pobreza en los cinturones metropolitanos, más se incrementan los desafíos y los costos para combatir la pobreza en las zonas rurales marginadas.7
De acuerdo con el Coneval, en 2015, 144 de los 367 municipios que integran las 59 zonas metropolitanas tuvieron más de 50% de su población en situación de pobreza. Por cierto, entre los estados que tienen este problema están el Estado de México, Puebla, Tlaxcala y Veracruz, cuyos rasgos coinciden, precisamente, con la característica señalada antes, es decir, pobreza acumulada en ambos lados del continuo demográfico.8
Nada de esto corresponde con la visión romántica del municipio mexicano ni tampoco con la lógica que motivó las reformas del artículo 115 constitucional. Si el objetivo fue impulsar municipios capaces de garantizar una mejor calidad de vida a sus habitantes, con servicios públicos más eficaces, una planeación del desarrollo urbano y un mejor uso presupuestal, con los primeros datos mencionados basta para contradecir esa mirada. Lo que quiero subrayar es que dadas esas circunstancias, los medios institucionales que tiene hoy el municipio son insuficientes tanto para afrontar los grandes problemas de las zonas metropolitanas, como para lidiar con los problemas específicos de las pequeñas comunidades dispersas. Por ello, tenemos que hacernos cargo de esos problemas.
Por otra parte, es importante señalar que no hay muchos medios para afrontar la pobreza que tienen los municipios, pues la mayoría no solo tienen habitantes pobres, sino que son municipios pobres. Por tanto, con objeto de resolver los problemas fiscales y presupuestarios de los gobiernos locales, se ha ampliado la agenda de investigación con base en el marco constitucional.
Los municipios no cuentan con recursos suficientes para encarar la totalidad de atribuciones que tienen, no solo en la Constitución sino también en las leyes federales y locales. Las reglas de funcionamiento de la mayoría de los municipios —como de la mayor parte del Estado mexicano— están más relacionadas con el establecimiento de un piso de negociación política que con la idea de hacer cumplir la ley. Para que el panorama de la precariedad normativa de los gobiernos municipales adquiera toda su dimensión, debemos señalar que, según la Auditoría Superior de la Federación, solo 53% de los municipios tiene bando de policía y buen gobierno, y solo 37% tiene reglamento interior; solo una quinta parte (19%) tiene obras públicas, y 12.7% cuenta con evaluación y planeación, o participación ciudadana. No hablo de la calidad de los reglamentos, sino únicamente de su existencia, pues el resto ni siquiera tiene esas reglas básicas.9 No obstante, reitero, seguimos obstinados en dotar de formalidad a los reglamentos existentes, en vez de documentar las regulaciones no escritas que efectivamente determinan el funcionamiento de las administraciones y de la política local. Ciegos de la realidad, persistimos en negarla y validamos la visión romántica del municipio.
Además, se ha demostrado reiteradamente que carecen de capacidad financiera y que adolecen de pereza fiscal para incrementar sus propios ingresos en los términos que señala la Constitución. No obstante, a la luz de las normas, aunque los municipios hicieran el mayor de los esfuerzos, fiscalmente la mayoría no tendría de dónde obtener los ingresos suficientes para cumplir sus obligaciones principales, y mucho menos para cumplir aquellas que se han añadido con agendas superpuestas desde los estados y la federación.10 Como consecuencia, los municipios no solo carecen de recursos, sino que además son deudores de la banca;11 en los últimos 10 años la deuda de esos gobiernos pasó de 17 265.6 mdp en el primer trimestre de 2008 a 51 111.5 mdp el año pasado (cefp , 2018: 3). Cabe mencionar que aproximadamente la mitad de la deuda se concentra en unos cuantos municipios.12
No hay manera de afrontar esas limitaciones fiscales y presupuestarias, sobre todo si consideramos que hay municipios que ya superan deudas de mil millones de pesos: Tijuana, Guadalajara, Monterrey, Hermosillo, León, Cancún, Mexicali, Zapopan.13 Las deudas serán impagables si se continúa con el sistema de coordinación fiscal actual y el modelo de política económica diseñado en los años ochenta para sufragar los gastos de los municipios. Por otra parte, hay que considerar que los municipios más endeudados son también los que tienen mayor riqueza fiscal: aunque están ahogados por el alud de atribuciones que se les exigen y por la incapacidad de obtener recursos suficientes para enfrentarlos, eventualmente estos municipios podrían afrontar mejor sus desafíos.14
Desde otro panorama, es importante observar que México ha enfrentado gravísimas dificultades de seguridad.15 La mayoría de los argumentos que se presentaron para la creación de la Guardia Nacional se basaron en la crítica a las policías locales. Se culpa a los municipios y a los Estados de su incapacidad para conservar la paz en el país. Si el presidente Andrés Manuel López Obrador no hubiera ganado las elecciones —con una ventaja tan amplia—, probablemente el debate sería por el costo político de las elecciones más violentas de la historia. Es un dato que se ha olvidado, pero hubo candidatos a las presidencias municipales que fueron asesinados, en el mejor de los casos, amenazados o que renunciaron a sus cargos por presiones del poder fáctico del crimen organizado.16 Todos sabemos —sin que tenga los datos al escribir estos apuntes y sin que pueda afirmarlo con evidencia empírica— que una buena parte del territorio mexicano no está gobernada por el Estado mexicano, sino por grupos criminales, directamente, o por medio de instituciones municipales que son leales por haberse establecido con candidaturas financiadas con recursos ilícitos, o bien, que fueron sometidos, incapaces de enfrentar, a los sicarios y a los jefes de territorio del crimen organizado
