el marco normativo, las capacidades institucionales, los recursos financieros o la inseguridad— hay razones suficientes para validar la visión actual del municipio en el marco constitucional, y sobre la que ha girado la agenda de investigación municipal durante casi cuatro décadas. Es claro, a reserva de presentar más evidencia y resultados más concluyentes en un libro, que es inútil seguir porfiando en esa ruta.
Más allá de las reformas constitucionales del siglo xx
¿Cómo podemos considerar que, con este esbozo de problemas públicos que enfrentamos, se pueda mantener una idea romántica del municipio? ¿Cómo podemos creer que nuestra agenda de investigación municipal actual sea coherente?
Necesitamos poner los pies en la realidad. La agenda necesaria tiene poco que ver con las reformas de 1983 y 1999: ese municipio de zonas urbanas pero ordenadas, de zonas metropolitanas como ciudades controlables con servicios e infraestructura creciente que incrementaría sus ingresos con el pago del predial, derechos, aprovechamientos y productos —especialmente los derivados del agua—, capaz de potenciar sus vocaciones productivas y de hacer una planeación urbana ordenada, y capaz de garantizar una visión de largo aliento. Municipios con sistemas de participación ciudadana cada vez más eficaces, como se imaginó en aquella época, complementarios de una sólida representación plural de los partidos, de construir consensos y de situarse en el espacio urbano como el espacio natural del desarrollo municipal.
No obstante, en vez de eso, subrayo, se agregaron obligaciones a los municipios, no solo por la vía jurídica, sino también por la vía de la transferencia de fondos federales, de las aportaciones y las participaciones, y también de los proyectos directos financiados con recursos de la banca.18
Hay tesis, abundantes por fortuna, que prueban cómo el crecimiento de transferencias de recursos a los municipios19 se vinculó con la ampliación de la agenda municipal. Los municipios acabaron tratando de hacer casi todo sin poder hacer casi nada, tal como dice el refrán: “El que mucho abarca poco aprieta”. En lugar de concentrarse en las funciones principales que la Constitución les otorgó, ampliaron esa agenda, y aunque lo hicieron con más recursos —duplicados gracias a la entrada de los nuevos mecanismos de coordinación fiscal—, de cualquier manera fueron insuficientes para afrontar los desafíos que se habían impuesto ellos mismos.
Esa es la situación que tiene hoy la agenda municipal y a la cual se debe responder con mucha objetividad. A esto, añádase todavía el envejecimiento de la población y la nueva composición social de las familias: ya no se puede seguir gobernando lo local como si las familias fueran tradicionales. El cambio exige políticas distintas de vivienda, tratamiento de residuos y movilidad física en los espacios territoriales. No se puede actuar como si no hubiera que proteger a las víctimas de violencia, producto de la descomposición urbana y del abandono territorial. Las obligaciones que hoy desafían a lo local no responden a diseños normativos del pasado sino a desafíos concretos.
Hay que considerar también el problema del medio ambiente20 con todas sus secuelas, y la forma en que tenemos que administrar los recursos públicos echando mano de nuevas tecnologías, nuevas formas de comunicación y nuevas formas de trabajo. No solo el realizado por la administración pública, pues en una economía, como el territorio nacional, responde al control del Estado mexicano en su conjunto. Téngase presente que 57.6% de la economía mexicana es informal21 y que casi todos los que pertenecen a esa categoría trabajan en zonas urbanas, en puestos ambulantes, vendiendo objetos a granel, ofreciendo servicios, pues la calle es su lugar de trabajo. Nada de eso puede ser ajeno a los gobiernos de las ciudades. 22
Cierro esta invitación a rediseñar la agenda de municipalismo mexicano con una ilusión personal, poniendo énfasis en el enfoque que a mí me encantaría que se adoptara, no me refiero a los temas, sino a los ejes con los cuales se podrían encontrar consensos y rediseñar las líneas de investigación y de incidencia.
En primer lugar: las personas, los seres humanos. Hemos abandonado la idea del ser humano que vive en un espacio, en un tiempo, y en unas circunstancias concretas. Se han preferido discusiones abstractas sobre ayuntamientos, cabildos, regidores y normas. Absurdamente se nos ha olvidado que la clave del gobierno municipal está en los seres humanos que componen cada una de las unidades territoriales en las que todos convivimos. Ruego que no se considere esta afirmación como obvia ni trivial, pues si se pensara en los seres humanos con problemas concretos, con dificultades inmediatas, y no solo planes, programas presupuestarios, estructuras orgánicas y parafernalia burocrática, seguramente podríamos darnos a la tarea de evaluar, por ejemplo, si el dinero que se le entrega a los municipios y la forma en que se hace, efectivamente corresponde, o no, con esas necesidades sociales, con esas necesidades humanas.
Me encantaría que la agenda municipal dejara de estar tan concentrada en el reparto del poder político y en la idea de los partidos: en cómo se van a representar y cómo van a multiplicar sus espacios de poder o cómo será la disputa de esos espacios con el gobierno en turno. Para decirlo con toda claridad, no se trata de fortalecer al municipio para fortalecer a la clase política local, sino de fortalecer la convivencia, y con ello, dar un respiro a una sociedad desencantada, resentida y excluida, con muy pocas satisfacciones en el lugar donde reside.
Creo que es necesario trabajar por la simplificación, por la sencillez, por la forma más fácil de administrar lo complejo. Hemos cometido un error añadiendo complejidad a la vida municipal, cuando lo que se necesita es sencillez. Esta es una obligación de nuestra comunidad de investigación: hacer fácil lo difícil. Por supuesto, necesitamos transparencia, rendición de cuentas, gestión presupuestaria, profesionalización, uso de tecnologías para resolver problemas actuales. No de la manera en que lo estamos haciendo y mucho menos cargando sobre el municipio nuevas obligaciones administrativas imposibles de cumplir. Necesitamos simplificar lo complejo y esta es una de las más importantes obligaciones de la investigación sobre gestión municipal.
Por último, me encantaría que nos sentáramos a pensar tranquilamente—reconozco que no tengo el método preciso— el rediseño institucional del municipio. ¿Por qué soy poco optimista en este último punto? Porque los municipios han servido para fortalecer el régimen de partidos en México. Desde que se establecieron los regidores de minorías, de representación proporcional, se permitió a los partidos ensanchar sus espacios por todo el territorio nacional; los que no tenían militancia en zonas específicas se vieron obligados a tenerla, y empezaron a tener voz, dinero, representantes políticos, poder y capacidad de confrontar a los líderes habituales. Con ello, crecieron los partidos, entre otras razones, por esa representación y por el dinero que les proporcionó el Estado. Como dije antes, no solo han crecido esas organizaciones de la mano del diseño del régimen político, sino que desafortunadamente también han crecido los grupos que se dedican a las actividades ilícitas y quienes han encontrado en alcaldes, regidores y funcionarios municipales, una vía para influir y para limpiar su imagen. En un trazo: si los grupos criminales europeos salieron a la luz pública por medio de las empresas, en México los criminales eligieron la representación política.
No será fácil enfrentar a esos poderosísimos grupos: partidos políticos y organizaciones criminales. Sin embargo, no podemos seguir ignorando su existencia y limitarnos a su mención. El desafío es reconocer esos obstáculos y enfrentar la tarea del rediseño institucional del municipio mexicano. De lo contrario, únicamente se le seguirá culpando de todos los males de la república, que es el culpable del deterioro ambiental, de la inseguridad, de la deuda pública, de la falta de servicios y de la corrupción. Por tanto, nos espera una tarea tan larga como apasionante. Que así sea.
Fuentes consultadas
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