Im weiteren, und auch für bereits operativ tätige Unternehmen, besteht die Möglichkeit, dass die öffentliche Hand mit Zielen z. Hd. des öffentlichen Unternehmens wichtige zu beachtende Aspekte einbringt bzw. definiert. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass mangels Mehrheit (Stimmen, Beteiligung) die «Macht» fehlt, diese Ziele ohne Einbezug der anderen Eigentümer durchzusetzen.
Wie sieht nun die Konstellation im Alltag der Führung, Steuerung, Kontrolle und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen aus? Die Situation ist dadurch geprägt, dass das Unternehmen sich sehr wohl seiner Rolle im öffentlichen Raum bewusst ist. Die Strategische Führungsebene des Unternehmens ist sich in der Regel der (starken) Position der öffentlichen Hand bewusst, indem öffentliche Aufgaben4 erfüllt werden, für welche es in der Regel Unterstützungen in unterschiedlicher Form erhält (Entschädigung, Konzession usw.).
Diese Position kann auch im Fall einer Minderheitsbeteiligung dazu benutzt werden, Einfluss auf die Unternehmensziele zu nehmen. Selbst wenn in einer privatrechtlichen Aktiengesellschaft kein Aktionärbindungsvertrag abgeschlossen werden kann (z.B. mangels Uneinigkeit der Aktionäre), so sollte die öffentliche Hand dennoch versuchen, Einfluss auf die Unternehmensziele zu nehmen. Dies ist auf folgende zwei Wege möglich:
a) Die Eigner (oder zumindest eine Mehrheit) einigen sich auf gemeinsame Ziele und halten diese formal in einer Eignerstrategie/ Beteiligungsstrategie fest.
b) Die Eigner können sich nicht auf gemeinsame Ziele einigen. In diesem Fall formuliert das Gemeinwesen seine eigenen Ziele und kommuniziert sie gegenüber der SFE.
Allerdings ist die Situation b) aus Sicht der öffentlichen Hand nicht optimal, weil bei Uneinigkeiten der Eigner über die Ziele des Unternehmens das Risiko besteht, dass die politische Absicht der öffentlichen Hand mit der Beteiligung nicht erreicht werden kann.
3.3.5 Weitere Elemente bezüglich Governance von Minderheitsbeteiligungen
Für die weiteren Aspekte gelten bei der Gestaltung der Corporate Governance von Minderheitsbeteiligungen (Strategische Führungsebene, Unternehmensstrategie, Operative Führungsebene, Aufsicht und Controlling) dieselben Erkenntnisse, welche weiter oben bei der Strukturierung der Governance von Mehrheitsbeteiligungen eingeführt wurden.
3 Die Darstellung zur PCG in der Übersicht ist zusätzlich als Grafik am Ende des E-Books eingefügt. Sie dient dem Leser als permanente Übersicht, in welchem Feld er sich bei der Bearbeitung eines bestimmten Themas gerade befindet..
4 Oder Aufgaben in im öffentlichen Interesse.
4 Auslagerung von Aufgaben
4.1 Einführung und Problemstellung
Es gibt zahlreiche Gründe, welche die öffentliche Hand dazu bewegen können, bestehende oder neue Aufgaben in eine Organisation mit einer eigenständigen Rechtsform auszugliedern. Dabei ist es nicht möglich, eine generelle Priorisierung dieser Gründe vorzunehmen. So können in einem Fall die Bürger den Ausschlag geben, weil sie eine umfassende Kostentransparenz wollen, in einem anderen Fall wünscht die Exekutive selbst eine klare Zuteilung von Verantwortlichkeit und Autonomie. Im Überblick lassen sich die Gründe für eine Auslagerung ohne Priorisierung wie folgt aufzählen (nicht abschliessend):
■ Unternehmerische Autonomie: Die Ausgliederung einer Einheit (z.B. Erbringung von Dienstleistungen im Bereich Telekommunikation) vereinfacht die zielorientierte Erbringung des Kundennutzens. Ausgegliedert in eine marktorientierte Rechtsform können Partner (z.B. andere Städte/Gemeinden) beteiligt werden und weitere Aufgaben in Tochterunternehmen erbracht werden. Es ist Bestandteil der unternehmerischen Autonomie, dass das öffentliche Unternehmen eine eigene Unternehmensstrategie definiert und auch die Art der innerbetrieblichen Leistungserfüllung (Führungsmodell, z.B. Führung mit Zielvereinbarungen) definiert (Huber 2012).5
■ Organisatorische Autonomie: Die Aufgabenerfüllung kann marktorientiert in derjenigen Organisationsform erbracht werden, welche die erforderlichen Effektivitäts- und Effizienzziele erfüllen hilft. Dazu gehören auch die Aufbau-, Ablauforganisation und das Geschäftsmodell mit den Geschäftsprozessen.
■ Finanzielle Autonomie: Die Finanzierung von Aufgaben (Betriebskosten und Investitionen) kann unabhängig von der öffentlichen Hand mit Banken und anderen Institutionen geregelt werden.
■ Personelle Autonomie: Es gibt Situationen, in denen es nötig ist, mit einem eigenen Personalstatut die nötige Flexibilität zur Anstellung der Mitarbeitenden zu erhalten (Anstellung und Entlassung, Entlöhnung, Förderung und Entwicklung der Mitarbeitenden).
■ Fokussierung auf Kernaufgaben: Mit der Auslagerung kann eine Konzentration auf die eigentlichen Aufgaben erreicht werden. Wird z.B. eine Wasserversorgung aus der Verwaltung ausgegliedert und in eine eigene Unternehmung überführt, kann sich die Führung (Strategische Führungsebene und Operative Führungsebene) auf die zu erfüllenden Aufgaben konzentrieren.
■ Transparenz bezüglich Kosten oder Verflechtungen: Die Auslagerung von öffentlichen Aufgaben in eine eigenständige Unternehmung erhöht die Transparenz.
■ Performancemessung: Die Überführung einer öffentlichen Aufgabe in ein Unternehmen schafft in der Regel klare und formalisierte Schnittstellen, was die Performancemessung vereinfacht.
■ Verantwortlichkeit: Die Verantwortung lässt sich in einem separaten Unternehmen spezifisch regeln.
Im Rahmen von Public Corporate Governance geht es um die Steuerung, Aufsicht und Kontrolle von Aufgaben, welche in öffentliche Unternehmen ausgelagert sind und damit in der Folge nicht mehr im direkten Zugriff eines Gemeinwesens sind. Bevor jedoch eine Auslagerung vorgenommen wird, ist zu prüfen, welche Aufgaben überhaupt ausgelagert werden sollen. Obwohl dies letztlich eine Frage ist, die politisch beantwortet wird, lassen sich sachbezogene Kriterien formulieren, um den politischen Entscheid vorzubereiten. Diese stammen aus unterschiedlichen Disziplinen, d.h., es wäre zu einseitig, sie allein auf der Grundlage von juristischen Lehrmeinungen zu basieren (vgl. dazu Tschannen 2009).6 Vielmehr geht es darum, die Perspektiven unterschiedlicher Disziplinen einander gegenüberzustellen (Proeller 2002, 67 ff.)
Der Corporate-Governance-Bericht des Bundesrats aus dem Jahre 2006 unterscheidet vier Elemente, die ausgelagert werden können (Schweiz. Bundesrat 2006, 12 ff.): Aufgaben, die Aufgabenerfüllung, Organisationseinheiten und Vermögen:
■ Bei der Auslagerung von Aufgaben trennt sich die staatliche Stelle von einer bestimmten Aufgabe und verzichtet auf die künftige Erfüllung. Damit zieht sich der Staat aus der Verantwortung für diese Aufgabe zurück, und es verbleibt ihm allenfalls die Verantwortung, diesen Gesellschafts- oder Wirtschaftsbereich zu regulieren.
■ Wenn die Aufgabenerfüllung ausgelagert wird, trägt die staatliche Stelle weiterhin die Verantwortung, überträgt aber die Ausführung einer externen Stelle. Der Staat bleibt in der Rolle des Gewährleisters dieser Aufgabe, er trägt also die Gewährleistungsverantwortung.
■ Bei der Auslagerung von Organisationseinheiten (oder auch Ausgliederung) werden Einheiten der zentralen Verwaltung rechtlich verselbständigt und in Unternehmen umgewandelt. Damit ist grundsätzlich noch nichts über die Aufgabenerfüllung ausgesagt. In der Regel aber gehen bestimmte Aufgaben mit den Organisationseinheiten mit.
■ Letztlich kann sich die Auslagerung auch auf das für die Aufgabenerfüllung benötigte Vermögen beziehen, das vom Staat an private Stellen übergeben wird. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn Private die Infrastruktur für die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe bereitstellen.
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