sus reflexiones sobre el COVID-19 y su impacto diferenciado en los derechos religiosos de los pueblos indígenas en el Perú, formulando notas a partir de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
De esta forma, el ADC mantiene el estándar académico asumido en los últimos años de tener publicado el libro con las ponencias de la Jornada Nacional de Derechos Fundamentales para conocimiento y adquisición del público asistente e interesado; el mismo que, debido al gravísimo impacto de la pandemia del COVID-19, se edita en forma digital (e-book). Asimismo, al no haber podido descentralizar nuestra actividad como estaba previsto desde finales del año pasado, debido a la situación de emergencia sanitaria, la Jornada se lleva a cabo de forma virtual, mediante la plataforma digital, como acontece de forma ya no tan extraordinaria en la labor docente educativa.
Ello no hubiera sido posible sin el valioso apoyo del Profesor Juan Carlos Díaz, entusiasta colaborador y preclaro doctorando, así como del decidido patrocinio en medio de las circunstancias de Palestra Editores, con los cuales nos encontramos agradecidos.
Lima, 24 de setiembre de 2020
César Landa Arroyo
Coordinador
Área de Derecho Constitucional
La parlamentarización del presidencialismo peruano
Milagros Campos*
* Profesora de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
I. INTRODUCCIÓN
Desde su independencia, el Perú inauguró un presidencialismo que se apartaba del modelo clásico norteamericano (Villarán, 1994 ). La incorporación de instituciones parlamentarias en el diseño del sistema de gobierno ha sido una tendencia constante en las doce constituciones que ha tenido el país, procurando con ello moderar el poder del presidente (García Belaunde, 1991; Ramírez del Villar, 1996; García Toma, 1998; García Belaunde, 2006; Eguiguren Praeli, 2007).
En doscientos años de vida republicana, los ciclos democráticos en el Perú no han sido mayores a veinte años. A pesar de la parlamentarización del presidencialismo peruano, la preeminencia del Ejecutivo en los periodos democráticos se mantuvo. Los estudios lo refieren desde una mirada crítica (Belaunde, 1931 y 1987; García Belaunde, 1991; Fernández Segado, 1998; Bernales Ballesteros, 1989), como una característica propia del presidencialismo (Pareja Paz Soldán, 1984) o como consecuencia de poderes vinculados con la cultura política, la personalidad de los presidentes y el contexto de partidos políticos débiles (Campos, 2014).
II. GOBERNAR SIN MAYORÍA
Cuando se gobernó con mayorías durante el siglo XX, el control parlamentario fue insuficiente1; mientras que sin mayoría parlamentaria2, los golpes de estado interrumpieron períodos de gobierno. Entre 2001 y 2016, los gobiernos carecieron de mayorías parlamentarias, pero impidieron una coalición opositora. Los tres presidentes lograron concluir sus mandatos. Algunos estudios habían pronosticado el triunfo del Ejecutivo en escenarios catastróficos de conflicto3, otros más bien daban cuenta de ejecutivos acorralados que podrían terminar destituidos como había ocurrido en otros países de la región.
Grafico N° 1
Porcentaje de escaños del partido en el gobierno
Fuente: JNE. Congreso de la República. Elaboración propia
Dos experiencias inéditas en el Perú llegaron con las elecciones de 2016. La primera, el triunfo de Pedro Pablo Kuczynski en segunda vuelta, con un Congreso electo en la fecha de las elecciones generales. El Ejecutivo lograría 14% de escaños, mientras que Fuerza Popular, que perdió las elecciones, obtuvo el 56% de escaños. Interpelaciones, censuras y votos de confianza denegados, fueron el escenario previo a la renuncia del Presidente Kuczynski, después de librar un proceso de vacancia por permanente incapacidad moral. Martín Vizcarra, que ocupaba la Vicepresidencia, asumió la Presidencia. En medio de un escalamiento de conflictos con el Congreso, su gabinete presenta una cuestión de confianza que, al considerarla denegada, habilita la primera disolución del Congreso, convocando a elecciones parlamentarias extraordinarias. A la fecha, el Presidente gobierna no sólo sin mayoría sino sin una bancada de gobierno. Un hecho extraordinario se suma a este complicado escenario, la pandemia del COVID-19, que ha planteado retos no sólo a las personas en el ámbito personal, familiar y laboral, sino en su condición de ciudadanos, pues la restricción de derechos y las deficiencias en el acceso a otros, demandan respuestas del Estado. Es en ese contexto en el que analizamos la relación Ejecutivo-Legislativo.
El artículo aborda en una primera parte un breve repaso del debate sobre las dificultades del presidencialismo latinoamericano, en el que se enmarca el diseño del sistema de gobierno peruano, para garantizar estabilidad política y gobernabilidad democrática. En una segunda parte, se plantean para el debate algunos ajustes al sistema de gobierno. No son los únicos, pero empezamos por plantear: 1) permitir la reelección parlamentaria entre otras razones para dar un adecuado contrapeso al Ejecutivo con parlamentarios que tengan experiencia; 2) eliminar el llamado voto de investidura, manteniendo la exposición y debate del gabinete en el Congreso, pero eliminando el voto; 3) buscar mecanismos para racionalizar la censura ministerial; 4) la disolución contrapeso y control de los decretos de urgencia en congreso unicameral; 5) insistir en el retorno a la bicameralidad para mejorar la representación y la deliberación; 6) revisar la regulación de la insistencia de proyectos observados por el Ejecutivo. Finalmente, una reflexión sobre los desafíos en el control y balance de poderes en el contexto del COVID-19.
III. EL DEBATE SOBRE EL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO
El presidencialismo latinoamericano, que en mayor o menor medida se apartó del modelo clásico norteamericano, ha sido el centro del debate sobre la inestabilidad política en la región. Sin minimizar las razones que tienen su origen en factores económicos, sociales e histórico-culturales (Lipset, 2016; Adam Przeworski , 2016; Carpizo, 2007), nos vamos a referir al análisis del diseño institucional como causa de la inestabilidad política (Josep Colomer y Gabriel Negretto, 2003; Córdova, 2007; Nogueira, 2015).
En el debate, diversos estudios han puesto énfasis en la tendencia del presidencialismo a concentrar poderes en una persona, el presidente y lograr una democracia estable. Para Linz los problemas se encuentran en: “a) la legitimidad democrática dual, del presidente y del congreso; b) la probabilidad de conflicto y la ausencia de mecanismos obvios para resolverlo; c) el carácter de suma cero de las elecciones presidenciales; d) la implicación mayoritaria que puede llevar a la desproporcionalidad, e) la polarización potencial; f) la rigidez de los mandatos fijos”, poco apta para la política democrática de la negociación e incapaz de enfrentar situaciones de crisis (Linz, 1997). Esas características del presidencialismo establecerían incentivos para estrategias no cooperativas entre los actores políticos y de ello derivarían situaciones de bloqueo institucional que podrían degenerar en intervenciones militares y propiciar el derrumbe de la democracia (Linz, 1994).
Otras críticas señalan que siendo el origen y la supervivencia de Ejecutivo y Legislativo independientes, los sistemas presidenciales carecen de mecanismos institucionales que incentiven conductas cooperativas. La fuente del conflicto sería institucional (Figueiredo y Limongi, 2000). La falta de flexibilidad y de armonización de mayorías parlamentarias y Presidente de la República ocasiona que las mayorías parlamentarias condicionen la realización del programa de gobierno que requiere desarrollo legislativo o lo bloqueen. Si la oposición mayoritaria “no está disponible para negociar con el gobierno”,
