favorable para el éxito electoral, como el reciente caso de Canadá (Campos Ramos, 2020). Puede ocurrir que la disolución responda a la imposibilidad de formar gobierno como en España, o ser un medio para hacer cumplir la disciplina del partido y fortalecer al ejecutivo.
La reciente disolución del Congreso de la República bajo los supuestos previstos en el artículo 134 de la Constitución ha develado algunos vacíos normativos. La incorporación de esta medida en la Constitución de 1979 tenía algunas previsiones que debieron mantenerse. En cuanto a las condiciones para la disolución, la Constitución de 1993 sólo lo prohíbe bajo estados de sitio; la de 1979, lo hacía también bajo estado de emergencia. Se ha eliminado, de manera inconveniente, la limitación de ejercer la facultad de disolución una sola vez durante el mandato.
Hay algunos cuestionamientos a esta medida dentro del presidencialismo, pues la disolución del Congreso por parte del presidente contradice el principio de doble legitimidad producido por la elección separada de los dos poderes del Estado y, en la práctica, puede anular el control del gobierno por parte del Congreso (Colomer & Negretto, 2005). También se ha señalado que con la disolución se destituye al gabinete pero no al Presidente; colocándose excesivo poder que puede reforzar las tendencias autoritarias del presidencialismo, especialmente donde los presidentes buscan continuamente la legitimidad plebiscitaria (Fix‐Fierro & Salazar‐Ugarte, 2012). Aun cuando se trate de una disolución en el marco de los regímenes presidenciales, la situación es sustancialmente distinta a la prevista en la Constitución de 1979, pues hoy en día el Congreso es unicameral.
En cuanto a la decisión de disolver el Congreso, se deberían precisar algunas condiciones como la aprobación por el Consejo de Ministros (Eguiguren Praeli F. , 2007). Los decretos de urgencia que se dicten durante el interregno parlamentario, no requieren para su vigencia intervención alguna de la Comisión Parmente. Tal propuesta fue desestimada en el debate del congreso constituyente Democrático. Tampoco afecta su vigencia un informe que cuestione su constitucionalidad. Deberían precisarse la naturaleza, alcances y control de los decretos de urgencia.
El Estado Constitucional de Derecho es incompatible con la dictadura de cuatro meses, a la que aludía quien fuera dos veces constituyente, Enrique Chirinos Soto (Ezcurra Rivera, 1993). En efecto el control es insuficiente pues como precisa Eguiguren, las atribuciones propias de la Comisión Permanente son bastante limitadas, no puede hacer mucho durante esta especie de dictadura constitucional (Ezcurra Rivera, 1993).
V. FUNCIÓN LEGISLATIVA
5.1. Deliberación
La mejor expresión de la democracia representativa es el Congreso. Aunque se le denomina poder legislativo, es su carácter plural y representativo el que garantiza la deliberación pública propia de su función. Como señala De Vega (Vega, 1995) el parlamento es órgano deliberante y la esencia de la política es la deliberación. “Lo esencial del parlamento es la deliberación pública de argumento y contraargumento, el debate público y la discusión pública, parlamenta, sin tener en cuenta automáticamente la democracia” (Schmitt, 1990).
La Constitución de 1993, contra la tradición, estableció un congreso de estructura unicameral. Desde 1995, en todos los periodos parlamentarios se presentaron proyectos de reforma constitucional para retornar al sistema bicameral. En los periodos legislativos 2001-2006 y 2006-2011, se sometieron a votación, alcanzando la mayoría absoluta, pero no se convocó a referéndum. La bicameralidad en el Perú tiene defensores y detractores. Dos argumentos han inclinado la balanza, desde mi perspectiva, hacia la bicameralidad asimétrica. El primero, la actual subrepresentación. Dos cámaras, permitirían reducir la brecha entre representantes y representados que ha crecido sustancialmente y combinarían criterios de representación en la elección. El segundo, garantizar la deliberación pública. Se ha señalado que una debilidad de los congresos unicamerales es la deliberación. Por ello se introdujo una segunda votación que permita la reflexión y la transparencia debida. Esta debía realizarse una semana después de la primera. La realidad es que en más del 80% de los casos las leyes se aprueban exonerando de segunda votación. Estas exoneraciones se realizan con altas votaciones muy similares a la primera votación. El problema se agrava porque el Reglamento del Congreso ha previsto que un proyecto de ley pueda exonerarse del estudio y dictamen en comisiones, por lo que puede aprobarse con un trámite recortado y ser exonerado de segunda votación, afectando gravemente el principio de deliberación. A ello se añade que ello podría ocurrir en la Comisión Permanente, si se le hubiere delegado facultades legislativas.
Los presidencialismos latinoamericanos han fortalecido a los jefes de Estado con poderes legislativos fuertes. En los estudios que miden al Congreso frente al ejecutivo en el ejercicio de la función legislativa, el Perú no suele estar considerado en los primeros lugares. Los presidentes con más poderes legislativos colocan a Chile, Colombia y Ecuador casi siempre entre los cinco primeros lugares, mientras que Argentina, Brasil y Perú también forman parte del grupo de países con presidentes fuertes, aunque no en todos los estudios (Llanos 2006). La influencia del ejecutivo y del Congreso en la función legislativa depende, según los diversos estudios, de (i) la iniciativa exclusiva del Presidente o del Parlamento; (ii) la prerrogativa presidencial del trámite de urgencia que da prioridad en el debate; (iii) el veto presidencial y la regulación de la insistencia; (iv) la participación del Parlamento en las leyes presupuestarias; la facultad presidencial de legislar por decreto; la facultad presidencial de convocar a sesiones extraordinarias y a referendo (García Montero 2009, Llanos 2006).
A diferencia de Perú, Chile ha previsto importantes restricciones a la capacidad del Congreso para iniciar legislación, dando iniciativa exclusiva al Presidente de la República sobre la mayor parte de la política económica de la nación, materias laborales y de seguridad social (Aninat, 2006). En efecto, la Constitución chilena ha reservado la iniciativa legislativa exclusiva al Poder Ejecutivo en una amplia gama de materias. Así, por ejemplo, en los proyectos de ley que tengan relación con la alteración de la división política o administrativa del país, o con la administración financiera o presupuestaria del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuesto. En la mayor parte de países de la región, la política presupuestaria se considera un dominio ejecutivo, con legisladores severamente limitados en su capacidad para presentar iniciativas legislativas sobre gastos, exoneraciones y hacer enmiendas con implicaciones fiscales. Como tal, las principales reformas económicas y su legislación asociada se originan casi exclusivamente del gobierno (Aleman & Navia, 2009).
5.2. Insistencia
En el Perú, el Presidente puede formular observaciones sobre una ley aprobada por el Congreso. El Pleno del Congreso puede insistir mediante el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso, en cuyo caso el Presidente del Congreso la promulga. Se trata de un veto parcial o relativo que requiere de mayoría absoluta para que el Congreso insista en el texto aprobado.
En los casos de Chile y Colombia, siendo sus parlamentos bicamerales, la insistencia debe darse con mayorías en las dos cámaras. El Congreso chileno debe insistir con dos tercios de sus miembros presentes. En Colombia, si el proyecto fuere objetado por inconstitucional, pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto. En la mayoría de los países la mayoría requerida es de dos tercios, en congresos bicamerales. Esta es una de las razones por las que los poderes legislativos del presidente en el Perú no son considerados fuertes.
Por las razones expuestas, debería retomarse el debate para retornar a una estructura bicameral del Congreso como mecanismo que optimice la representación y que garantice la deliberación. Mientras ello no ocurra, además de eliminar la exoneración de segunda votación, los proyectos de ley que no tienen dos votaciones no deberían exonerarse del trámite de comisiones.
5.3. Desafíos en el control y balance de poderes en el contexto del COVID-19
