pues importaría “una alteración sustancial” del sistema político. “El jefe de Estado habría perdido la libertad de que goza en las elecciones de sus consejeros; los gabinetes serían obra del Congreso no el Presidente”. “Se había entrado de lleno en la ruta del régimen parlamentario” (Villarán M. , 1994 ). La Constitución de 1979 mantuvo la obligación del Presidente del Consejo ante las Cámaras reunidas en Congreso, en compañía de los demás Ministros para exponer y debatir el programa general del Gobierno y las principales medidas políticas y legislativas que requiere su gestión, pero precisó que la exposición no da lugar a voto del Congreso. Es la Constitución de 1993 la que incorpora el voto.
¿Cuál es el efecto del voto de la cuestión de confianza? En los regímenes parlamentarios, con investidura formal o sin ella, el gobierno no se constituye si no tiene detrás una mayoría parlamentaria (Pérez Royo, 2012). En algunos casos, como el parlamentarismo británico, este voto es implícito. Pasquino explica que sólo conocida la mayoría parlamentaria se puede dar vida a un gobierno. En Alemania e Italia la confianza debe ser expresada a fin de que el Canciller y el gobierno asuman el cargo (Pasquino, 2004). Para el caso de Alemania, Planas señala que la elección del Canciller la realiza el Bundestag en sesión sin debate, solo votación, se vota por la persona y su línea política y no por un programa de gobierno específico (Planas, 1997). En España (Const. Art. 99), conocidos los resultados electorales, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno. El candidato propuesto expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara. Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, otorgare su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrará Presidente. De no alcanzarse dicha mayoría, se someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderá otorgada si obtuviere la mayoría simple.
A diferencia de lo que ocurre en los regímenes parlamentarios, el voto de confianza no importa un compromiso de apoyar las iniciativas legislativas ni programas y políticas gubernamentales, como se ha podido observar de la experiencia de estos años. Bernales apunta respecto de este artículo que se trata de un error de concepción, que consiste en no reparar que la cuestión de confianza solo funciona en regímenes políticos parlamentaristas, en los que el origen del mandato del gabinete proviene del parlamento (Bernales Ballesteros, 1996). La presencia del gabinete para pedir el voto de confianza es un mandato constitucional que se desarrolla cuando ya hay un ejecutivo constituido y un gabinete en funciones; por lo que no es propiamente un voto de investidura, pero de acuerdo al mandato constitucional, es condición para mantenerse en el cargo. De no lograr el voto favorable, el gabinete debe renunciar.
En Uruguay, uno de los pocos presidencialismos en la región que ha adoptado una institución similar, desde la reforma constitucional de 1996, se prevé la posibilidad que el Presidente de la República requiera a la Asamblea General un voto de confianza expreso para el Consejo de Ministros (Const. art. 174). La Asamblea General, se pronuncia sin debate, por el voto de la mayoría absoluta del total de sus componentes y dentro de un plazo no mayor de setenta y dos horas que correrá a partir de la recepción de la comunicación del Presidente de la República por la Asamblea General. Si ésta no se reuniese dentro del plazo estipulado o, reuniéndose, no adoptase decisión, se entenderá que el voto de confianza ha sido otorgado. Se trata de un acto político sin consecuencias jurídicas. Este dispositivo de voto de confianza hasta el momento no ha sido empleado. (Chasquetti y Cardarello, 2013). Sin embargo, no es la única disposición que flexibiliza la autonomía del Presidente para designar ministros. El Presidente de la República adjudicará los Ministerios entre ciudadanos que, por contar con apoyo parlamentario, aseguren su permanencia en el cargo.
Hasta el año 2014 los gabinetes habían recibido el voto a la cuestión de confianza. En las votaciones de los gabinetes de Rene Cornejo y de Ana Jara, ocurrió una situación peculiar: las abstenciones fueron mayores a los votos a favor o en contra. Se aplicó un acuerdo de la Comisión de Constitución que interpreta para esos supuestos que el asunto queda sin resolver. Se repitió la votación hasta que se produjo una mayoría de votos a favor. Esta situación no está prevista en la Constitución ni en el Reglamento del Congreso. Además de constituir un desencuentro con el ejecutivo, puede producir inestabilidad política si se prorroga de manera indefinida.
El voto de confianza no requiere mayoría absoluta ni compromete al Congreso a apoyar los proyectos de ley que se anuncien ni otras medidas de política, comprometan o no presupuesto. Siendo indispensable para la gobernabilidad democrática el diálogo permanente entre ejecutivo y legislativo, cabe preguntarse por las razones expuestas, si el voto de la cuestión de confianza contribuye a tal objetivo, o si debe mantenerse únicamente la exposición y el debate, que en sí mismos constituyen un mecanismo de control político.
4.4. Censura
La censura ministerial como mecanismo de control está arraigado en el sistema de gobierno peruano. Se incorporó como practica antes de su regulación legal en 1856, y luego en la Constitución. El Perú fue el primer país con régimen presidencial en regularla en la región (Valadés, 2008); aunque se incorporó en las constituciones de otros países, no todos contemplan como consecuencia, la renuncia del Ministro de Estado. Entre los años 1864 y 1930, se censuraron a seis gabinetes, además de ministros individualmente (Villarán M., 1994 ). El autor da cuenta que la sola presentación de la moción de censura originó renuncias de los ministros cuestionados durante ese período, similar a lo ocurrido entre 2001 y 2014 (Campos, 2014).
Destacamos tres problemas de su aplicación. El primero es planteado por Francisco Eguiguren. La censura ministerial sólo garantiza el cambio de la persona del ministro, pero no necesariamente un cambio de política gubernamental ni la solución de la controversia suscitada (Eguiguren Praeli, 2007). En esa línea también se ha señalado que el problema subsiste si el presidente no se halla obligado a nombrar nuevos ministros que tengan suficiente apoyo parlamentario (Shugart y Carey, 1992). Un segundo problema es que, siendo un mecanismo de control parlamentario, no hay un arreglo institucional para racionalizarla en un contexto de gobierno dividido y polarización en el que pueden ser herramientas para exacerbar el conflicto. Al no contabilizarse las censuras que tengan como destinatarios a los ministros individualmente considerados, la disolución de Congreso en manos del Presidente no sería un arma potencialmente eficaz (Fernández Segado, Las relaciones entre los órganos de gobierno en a Constitución de Perú: un modelo híbrido entre el presidencialismo y el parlamentarismo, 1998).La posible disolución del Congreso como contrapeso sólo funciona si la censura es contra el gabinete y no puede ocurrir el último año de gobierno. En ese sentido Ramírez del Villar sugirió que, si el último año el presidente de la República no puede disolver la cámara, debe exigirse para el voto de censura una mayoría calificada más alta (Ramírez del Villar, 1996), tal como señalaba el artículo 229 de la Constitución de 1979.
En tanto la censura tiene carácter vinculante, una alternativa es generar instrumentos que promuevan formas consensuales de gobierno sin generar bloqueos, otorgando al Congreso la capacidad no sólo para remover sino para ratificar ministros. Si a esto se agrega la posibilidad de que miembros de la legislatura ocupen posiciones en el gabinete, se incrementaría notablemente la capacidad del ejecutivo de formar y mantener coaliciones legislativas de apoyo, al estilo de las que existen en regímenes de tipo parlamentario (Negretto, 2003). Esta es una decisión sobre el sistema político que se equipara a la “censura constructiva” prevista en Alemania. Ello sin embargo supone que la designación de los ministros deje de ser de exclusiva competencia del Presidente de la República.
4.5. Disolución del Congreso, contrapeso y control
La disolución del parlamento como un mecanismo de control inter orgánico es una figura poco conocida en la región7 pues su origen se encuentra en las monarquías parlamentarias. La finalidad de la disolución no es solo dar por terminada una crisis política
