der öffentlichen Gewalt“. Mit gleichem Inhalt und Ziel entschied bereits das Bundesverwaltungsgericht (U 20.5.1955 – 5 C 14/55, BVerwGE 2, 114 = DÖV 1955, 635 = NJW 1955, 1693 = DVBl. 1955, 770 = VerwRspr. 8, 157).
II. Geltung des Gesetzes für die Bundesverwaltung
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Die Verwaltungsvollstreckung ist die Fortsetzung des Verwaltungsverfahrens. Das Verwaltungsvollstreckungsverfahren gehört daher zum allgemeinen Verwaltungsrecht. Dieses hat drei Träger:
| – | das grundlegende Verwaltungsverfahren, |
| – | das Verwaltungszustellungsverfahren und |
| – | das Verwaltungsvollstreckungsverfahren. |
Zwar ist die Zuständigkeit für die Gesetzgebung über das allgemeine Verwaltungsrecht im Grundgesetz nicht ausdrücklich geregelt. Sie ist aber gleichwohl eine notwendige und verfassungsrechtlich zulässige Annexkompetenz der dem Bund und den Ländern in Art. 70 ff. GG verliehenen sachlichen Zuständigkeit. Denn das Recht zur Gesetzgebung auf einem bestimmten Sachgebiet schließt die Befugnis ein, die dieses Gebiet betreffenden Verfahrensgesetze zu schaffen (BVerfG B 29.4.1958 – 2 BvO 3/56, BVerfGE 8, 143, 149, 150 = NJW 1959, 29 = GewArch 1959, 21 = DÖV 1959, 66 = DVBl. 1959, 393 = BayVBl. 1959, 151 = VerwRspr. 11, 513). Hier wird also keine neue Kompetenz eigenmächtig geschaffen, sondern eine bereits vorhandene mit dem erforderlichen Inhalt ausgefüllt (vgl. Jarras/Pieroth, Art. 70 Rn. 7). Auf dieser Rechtslage beruht das Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz.
Im Übrigen ist der Bund nicht befugt, das Vollstreckungsverfahren in der Verwaltung allgemein auch für die Bundesländer vorzuschreiben. Die (konkurrierende) Gesetzgebung des Bundes erstreckt sich nämlich auf das „gerichtliche“ Verfahren. Das ergibt sich aus Art. 30, 70, 72, 74 Nr. 1 GG. Also muss das Gesetz auf die Bundesverwaltung beschränkt sein.
Hiervon gibt es gemäß Art. 83, 84 Abs. 1 GG eine Ausnahme: Führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, so regeln sie die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, soweit nicht Bundesgesetze etwas anderes bestimmen (Beispiele: § 1 Rn. 2). Insoweit sind die Vollstreckungsvorschriften, die der Bund den Ländern vorgibt, ebenfalls ein Annex des Sachgebiets, das der Bund jedoch kraft seiner besonderen Gesetzgebungskompetenz geregelt hat (BVerfG B 29.4.1958, vorstehend). – Ergänzend sei auf die Sonderregelung für das Verfahren der Finanzbehörden nach Art. 108 Abs. 5 GG hingewiesen. Die Regelung dieses Verfahrens liegt demnach in der ausschließlichen Kompetenz des Bundesgesetzgebers. Er hat dabei nicht nur die Befugnis, sondern die Pflicht zur Regelung (Maunz, Art. 108 Rn. 56; Umbach/Clemens, Art. 70 Rn. 34–38).
Die Berechtigung des Bundes zu Sonderregelungen ergibt sich aus Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG; dort heißt es: „In Ausnahmefällen kann der Bund wegen eines besonderen Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung das Verwaltungsverfahren ohne Abweichungsmöglichkeit für die Länder regeln.“ Dazu Mammen, Der neue Typus der konkurrierenden Gesetzgebung mit Abweichungsrecht, DÖV 2007, S. 376–380. Abweichungen von den Regelungen des Verwaltungsverfahrens sind zum Beispiel ausgeschlossen durch Art. 3 und 4 des Gesetzes zu den Internationalen Gesundheitsvorschriften (2005) (IGV) vom 23.5.2005, erlassen am 20.7.2007 (BGBl. II S. 930); dazu Gesetz zur Durchführung der IGV vom 21.3.2013 (BGBl. I S. 566). Ausgeschlossen sind Abweichungen auch in § 14 des Freizügigkeitsgesetzes/EU, in § 105a des Aufenthaltsgesetzes, in § 16 des Visa-Warndateigesetzes, in § 71 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, in § 41 des Staatsangehörigkeitsgesetzes, in § 16 des Öko-Landbaugesetzes und in § 115a des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen.
Dem Bund steht das Recht aus Art. 84 Abs. 1 GG zu, sofern dies für die Gewährleistung eines wirksamen Gesetzesvollzugs notwendig ist (BVerfG U 18.7.1967 – 2 BvF 3/62, BVerfGE 22, 180, 181 = NJW 1967, 1795 = DÖV 1967, 629 = DVBl. 1967, 822 = RdJB 1967, 214 = BayVBl. 1967, 343 = BB 1967, 858 = DB 1967, 1419; Anm. VerwArch 59, 67).
Mitunter erklärt der Bund den Verzicht auf seine Gesetzgebungsbefugnis. Das ist zum Beispiel in § 27 des Personenbeförderungsgesetzes geschehen; dort heißt es: Das Verwaltungszwangsverfahren richtet sich, soweit dieses Gesetz von Behörden der Länder ausgeführt wird, nach den landesrechtlichen Vorschriften. Gleiches gilt gemäß § 14 Abs. 2 S. 5 des Wasch- und Reinigungsmittelgesetzes. Gleiches gilt auch nach § 4 Abs. 5 S. 1 des EU-Fahrgastrechte-Kraftomnibusgesetzes.
Zur Bundesverwaltung gehören umfassend alle Behörden, Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, die nicht oder nicht nur Landesbehörden sind.
III. Das Gesetz als Berliner Landesgesetz
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In Berlin ist das Bundesgesetz in der jeweils geltenden Fassung seit dem 1.10.1953 ununterbrochen als Landesgesetz in Kraft (GVBl. 1953 S. 361; GVBl. 1958 S. 951). Gegenwärtig beruht diese Rechtslage auf § 8 Abs. 1 S. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung vom 21.4.2016 – VwVfG Berlin – (GVBl. S. 218; zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 5.7.2018, GVBl. S. 462). Abweichungen vom Bundesrecht sind in § 8 Abs. 1 S. 2-4 VwVfG Berlin geregelt: § 11 Abs. 3 des VwVG gilt mit der Maßgabe, dass die Höhe des Zwangsgeldes höchstens 50 000 Euro beträgt. § 7 VwVG gilt mit der Maßgabe, dass für Maßnahmen im Straßenverkehr auch der Polizeipräsident in Berlin, die Bezirksämter von Berlin und die Berliner Verkehrsbetriebe (BVG) Vollzugsbehörden sind. § 19 Abs. 1 VwVG gilt mit der Maßgabe, dass für Amtshandlungen im Zusammenhang mit Vollstreckungsmaßnahmen nach § 10 VwVG zur Deckung des Verwaltungsaufwands Gebühren nach den Vorschriften des Gesetzes über Gebühren und Beiträge vom 22.5.1957 (GVBl. S. 516) in der jeweils geltenden Fassung erhoben werden.
Die in Berlin vorgenommene dynamische Verweisung eines Landesgesetzes auf ein Bundesgesetz in der jeweils geltenden Fassung ist rechtlich zulässig (vgl. BVerwG U 16.1.1976 – 4 C 25/74, JR 1976, 387, 391; BVerwG B 3.3.2005 – 7 B 151/04, DÖV 2005, 745 = NVwZ 2005, 699).
Gegen eine Verweisung bestehen keine rechtlichen Bedenken (BVerfG B 23.3.1982 – 2 BvL 13/79, BVerfGE 60, 135, 155 = NJW 1982, 2859 = BayVBl. 1982, 432): Soll nach der Verweisungsnorm das Verweisungsobjekt in seiner jeweiligen Fassung, also auch mit allen Änderungen gelten, handelt es sich um eine „dynamische“ Verweisung.
Bei einem Landesgesetz, welches eine dynamische Verweisung auf ein Bundesgesetz enthält, handelt es sich um Landesrecht, für das gemäß § 137 VwGO die Revision nicht zulässig ist. Solches liegt vor, wenn eine Vorschrift des Bundesrechts nicht kraft Gesetzesbefehls des Bundesgesetzgebers, sondern nur kraft der Bezugnahme im Landesrecht und damit aufgrund einer gesetzgeberischen Entscheidung des Landes Geltung beansprucht (BVerwG B 10.8.2007 – 9 B 19/07, Buchholz 310 § 137 Abs. 1 VwGO Nr. 29; BVerwG B 2.7.2009 – 7 B 9/09, Original S. 3, 4 = NVwZ 2009, 1037 = DÖV 2009, 823 L = DVBl. 2009, 1122 L).
Soll hingegen der bei Erlass der Verweisungsnorm geltende Text maßgebend sein, liegt eine „statische“ Verweisung vor. Diese ist für die Praxis nachteilig, wie sich zum Beispiel bei § 11 des Berliner Kirchensteuergesetzes zeigt: Danach gilt das Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz (nur) entsprechend. Hier muss der Berliner Gesetzgeber das Kirchensteuergesetz gesondert ändern und dem VwVG anpassen, wenn dieses eine neue Fassung erhalten hat. Der Praktiker hat also auf den geltenden Gesetzesstand zu achten.
IV.
