esta dependencia de los ministros de la confianza presidencial, para llegar y continuar en el cargo, se suma la responsabilidad política que tienen ante el Congreso, que puede hacerlos pasibles del voto de censura parlamentaria (o de negación de confianza) lo que acarrea su inevitable caída. Esta exposición simultánea a “dos frentes” antagónicos, debilita la posición política de los ministros, optando por el sometimiento y lealtad al Presidente de la República, que es a quien deben su nombramiento. La necesidad de refrendo ministerial impuesta por nuestras constituciones para la validez de los actos presidenciales, luce poco efectiva como límite al poder del Presidente, dado que él puede prescindir de cualquier ministro que se resista a secundar la orientación política que determine; con el agravante para los ministros que deberán asumir ante el Congreso la responsabilidad política por los actos presidenciales que refrendan. Los ministros pueden entonces convertirse en meros “fusibles”, que se sustituyen para garantizar la continuidad de una política decidida por el Presidente, aunque esta no le plazca al Congreso.
Debido a que el Presidente de la República conjuga las funciones de Jefe de Estado y de Gobierno, le corresponde la dirección de la política gubernamental y la adopción de las principales decisiones. Si se quisiera limitar ese poder, podría otorgarse algunas de las competencias de gobierno, en ciertos sectores específicos, al Gabinete y a los ministros del sector involucrado, lo que haría más coherente y efectiva la responsabilidad que tienen ante el Congreso y permitiría un cambio de política cuando sean censurados o se les niegue la confianza parlamentaria. Ello no impediría que el Presidente de la República conserve la potestad de poderlos remover en caso de discrepancia política.
5.5. La virtual ausencia de una efectiva responsabilidad penal y constitucional del Presidente de la República durante su mandato
La ausencia de responsabilidad política del Presidente de la República, así como las limitaciones en la eficacia de la responsabilidad política ministerial ante el Congreso, hacen que el único mecanismo directo de control parlamentario al Presidente sería la posibilidad de someterlo al Antejuicio o Juicio Político. Esta institución, prevista desde tiempo atrás en nuestras constituciones, y actualmente en los artículos 99° y 100° de la Carta de 1993, permite acusar al Presidente y a determinados altos funcionarios por los delitos de función o infracciones constitucionales que cometan durante el ejercicio del cargo; siendo que de aprobarse por el Congreso su responsabilidad penal o constitucional, podrán ser sometidos a juicio y/o destituidos del cargo e inhabilitados hasta por diez años para el ejercicio de cualquier cargo público.
Pero, como sucede en muchas constituciones latinoamericanas, la Constitución Peruana contemplan un régimen especial para el sometimiento del Presidente a Antejuicio o Juicio Político, limitando las causales por las que puede ser acusado mientras ejerce su mandato, para así dar mayor estabilidad a la continuidad de la función presidencial. No obstante, el caso peruano resulta excesivamente restrictivo respecto a la normativa comparada, pues el artículo 117° de la Constitución de 1993 (manteniendo un tratamiento que viene desde mediados del siglo XIX) dispone que el Presidente de la República, durante el ejercicio de su mandato, solo podrá ser acusado ante el Congreso por: traición a la patria; disolución del Congreso (salvo el supuesto autorizado por la Constitución); impedir la realización de elecciones; o el funcionamiento del Jurado Nacional de Elecciones y los órganos electorales.
Esto implica que para poder acusar al Presidente de la República por cualquier otro delito o infracción constitucional, distinta a las taxativamente señaladas en el artículo 117° de la Constitución, habrá que esperar a que concluya su mandato; recurriendo recién entonces al Antejuicio o Juicio Político, prerrogativa que se extiende hasta cinco años después de haber cesado en el cargo. También se deberá aguardar a la culminación del mandato presidencial cuando se le quiera denunciar o juzgar penalmente por la comisión de delitos comunes, aunque entonces ya no será necesario recurrir al Antejuicio.
Ante las insuficiencias de esta normativa y la experiencia de diversas gestiones presidenciales, lo más adecuado sería realizar una reforma del artículo 117° de la Constitución, incorporando algunas causales adicionales que habiliten la acusación del Presidente de la República mientras ejerce el cargo, tales como: la imputación de graves delitos vinculados con actos de corrupción o enriquecimiento ilícito; violación de derechos humanos; vinculación con actos de narcotráfico u organizaciones criminales; delitos comunes graves; o graves infracciones de la Constitución.
Ha sido debido a estas serias restricciones para la acusación constitucional del Presidente de la República mientras ejerce el cargo, que el Congreso ha intentado, en varias ocasiones, instrumentar como “salida política” invocar la causal de declaración de vacancia del Presidente por permanente incapacidad física o moral (prevista en el artículo 213°, inciso 2 de la Constitución). Para ello se ha sostenido que la incapacidad moral comprende no solo la de carácter mental sino también la originada por imputación de conductas personales o políticas del Presidente que el Congreso califica como impropias de la dignidad del cargo o moralmente reprobables. Con ello se ha abierto un marco bastante discrecional para el manejo político parlamentario de la evaluación y eventual sanción de la conducta del Presidente, principalmente supeditado a si el Congreso pueda alcanzar o no el número de votos exigidos, que es de dos tercios de los congresistas.
Durante la vigencia de la Constitución de 1993, la vacancia del Presidente por incapacidad moral fue utilizada con éxito en el caso de Fujimori (2000), quien había viajado al extranjero para participar en una reunión internacional pero aprovecho luego para fugar a Japón, desde donde remitió su renuncia al cargo. Pero el Congreso rechazó aceptarla y aprobó su vacancia por incapacidad moral, con base a imputaciones de graves actos de corrupción y de violación a los derechos humanos producidos en su gobierno.
Pocos años después el Tribunal Constitucional, para prevenir el riesgo de una utilización política excesivamente discrecional de esta causal por el Congreso, incluyó en la sentencia dictada en un proceso de inconstitucionalidad, sobre el número de votos a exigir para la aprobación del Antejuicio o Juicio Político, para establecer que la declaración de vacancia del Presidente por incapacidad moral requería ser aprobada con el voto favorable de dos tercios de los congresistas, lo que exige un alto grado de acuerdo político parlamentario. Esta alta votación calificada fue luego incorporada en el Reglamento del Congreso.
Sin embargo, los alcances precisos del contenido de esta incapacidad moral no han sido aún objeto de un pronunciamiento más preciso del Tribunal Constitucional, lo que podría producirse ante el proceso competencia que acaba de interponer el Poder Ejecutivo, ante la admisión para debate y votación en el Congreso de una moción de vacancia, por esta misma causal, en contra del Presidente Vizcarra. No obstante, para evitar o reducir los riesgos de instrumentación política por el Congreso de esta causal de vacancia del Presidente, considero más aconsejable una reforma constitucional que la restrinja a los motivos de incapacidad física o mental permanentes (lo que resulta más objetico) eliminando la referencia a incapacidad moral, lo que debe ir acompañado de ampliar el listado de causales específicas por las cuales procede la acusación constitucional del Presidente de la República durante el ejercicio de su cargo.
6. ALGUNAS REFLEXIONES FINALES
Este año se conmemora el Bicentenario de nuestra declaración de Independencia y de vida republicana, bajo un diseño constitucional que adoptó el régimen presidencial pero le incorporó, progresivamente, numerosas instituciones políticas propias de los regímenes parlamentarios. El resultado de la aplicación de este régimen algo “híbrido”, ha sido que el mismo diseño normativo constitucional, denominado presidencial “atenuado o parlamentarizado”, ha funcionado de manera bastante distinta según si el Presidente haya logrado contar con una mayoría parlamentaria que lo respalde, o que el Congreso haya sido dominado por la oposición. Pero en cualquiera de ambos supuestos, este diseño constitucional ha resultado bastante ineficaz para lograr, en un caso, limitar los excesos del poder del Presidente (derivados de una tradición política
