para resolver conflictos políticos graves entre Gobierno y Congreso.
Todos los Presidentes que gobernaron bajo la Constitución de 1993 lograron culminar su mandato, salvo Kuczynski y Vizcarra, que fueron los únicos que enfrentaron un Congreso dominado por una mayoría opositora y beligerante, lo que los llevó a renunciar o ser vacado, respectivamente. Todos estos ex Presidentes se encuentran actualmente condenados en prisión, procesados por la justicia o prófugos de ella; denunciados penalmente tras concluir su gestión.
Las mayorías parlamentarias relativas con que lograron contar los gobiernos de Belaunde (1980-1985), Alan García (1985-1990) y Fujimori (1992-2000), contribuyeron a dar estabilidad a las políticas gubernamentales, pero propiciaron también conductas muy teñidas de soberbia e intransigencia en el Poder Ejecutivo, a la par de una elevada dosis de obsecuencia en el Congreso. Por otra parte, los escasos márgenes de maniobra que esta situación dejaba a las minoritarias fuerzas de oposición, las indujeron a optar por posiciones esencialmente orientadas a la denuncia política. En cambio, la existencia de un Congreso dominado por una mayoría de oposición, como ha sucedido en los gobiernos de Kuczynski y Vizcarra, puso en evidencia los efectos de los elementos parlamentarios del régimen cunado se utilizan con beligerancia, generando inestabilidad política y la continuidad de conflictos irresueltos.
A pesar de las tantas instituciones parlamentarias incorporadas a nuestro régimen político (refrendo ministerial; Presidente del Consejo de Ministros y Gabinete Ministerial; censura y voto de confianza a los ministros; disolución del Congreso; compatibilidad entre las funciones de Congresista y Ministro) este sigue siendo predominantemente presidencial, porque se sustenta en la elección popular directa del Presidente de la República, en su calidad de Jefe de Estado y de Gobierno, y en su falta de responsabilidad política ante el Congreso. La experiencia política peruana evidencia que la incorporación de un conjunto amplio de instituciones típicamente parlamentarias en un régimen de raíz presidencial solo ha logrado limitar significativamente el poder presidencial cuando el gobierno carece de mayoría parlamentaria. Sin embargo, a menudo ello genera también agudos conflictos políticos o entrampamientos que el sistema no puede resolver satisfactoriamente, por el distinto funcionamiento de dichas instituciones fuera del régimen parlamentario del que han surgido.
Por eso considero que no se trata de seguir incorporando en las normas constitucionales más mecanismos parlamentarios, pretendiendo con ello limitar los excesos del poder del Presidente de la República. Porque bajo el mismo diseño constitucional, mantenido a lo largo de casi 200 años, lo determinante en el funcionamiento del régimen político peruano parece haber sido la composición y el comportamiento de las fuerzas políticas presentes en el Congreso, y su relación de apoyo u oposición al Gobierno. Habría que revisar, entonces, el marco normativo de los partidos políticos y del régimen electoral, pero a partir de una evaluación de la realidad concreta, para identificar los problemas que se requiere superar y las medidas a adoptar para intentar lograrlo con alguna posibilidad de éxito.
El tremendo desprestigio político, acentuado durante los últimos años, de los partidos, del Congreso, y de la propia política, son determinantes para descartar la viabilidad de proponer la adopción de un régimen parlamentario. A su vez, optar por un régimen presidencial “puro” podría llevar, por su esquema rígido de separación entre Gobierno y Congreso, a conflictos políticos de convivencia muy difíciles de soportar o solucionar, en una realidad institucional como la peruana, cuando el Presidente enfrenta una mayoría parlamentaria opositora.
La posibilidad de incursionar hacia un régimen más cercano al semipresidencial, no se encuentra muy alejada del marco constitucional vigente pues requeriría, principalmente, que el Presidente de la República conserve las funciones de Jefe de Estado, electo por votación popular directa, y que algunas de las funciones y competencias de gobierno (administrativas, normativas y de gestión) pero no todas, sean transferidas al Consejo de Ministros; y que sea el Congreso el que designe al Presidente del Consejo y a sus Ministros, sin que el Presidente del Consejo se convierta, del todo, en el Jefe de Gobierno. Aunque puede parecer una fórmula atractiva desde la visión académica, su viabilidad política de adopción no parece actualmente sencilla ni viable.
Mientras subsista el desprestigio del Congreso y de los partidos políticos, difícilmente podrá contar con legitimidad social y política una propuesta que conlleve a incrementar la participación del Parlamento en la formación del Gobierno, en desmedro de las atribuciones del Presidente. A su vez, la arraigada tradición presidencial puede suponer no solo la resistencia del Presidente y de los líderes partidarios a estos cambios, sino incluso de la propia ciudadanía. Pues estas reformas llevarían a hacer más corporativo y menos unipersonal al Poder Ejecutivo, haciendo más efectivos e intensos los mecanismos de control político del Congreso hacia el Gobierno. Es posible que una mayor distribución de competencias gubernativas entre el Presidente de la República y el Consejo de Ministros, pueda resultar menos compleja de plasmarse políticamente en una reforma constitucional.
Lo que no resulta razonablemente aceptable en el régimen político peruano, si queremos afianzar la institucionalidad democrática y un mejor balance de poderes, es que el Presidente de la República, la persona que dispone del mayor poder político y dirige el gobierno, carezca totalmente del contrapeso de una responsabilidad política; y que resulte casi inviable, durante su mandato, acusarlo penal o constitucionalmente para destituirlo por delitos o actos arbitrarios. Si algunas de las atribuciones y competencias de gobierno pasan directamente al Consejo de Ministros, al menos la responsabilidad política que tienen frente al Congreso puede otorgar un mejor y más efectivo control parlamentario de la gestión y política gubernamental.
1 El régimen presidencial responde a una separación rígida de poderes y funciones entre el Gobierno y el Congreso. Se caracteriza por la elección popular directa del Presidente de la República y del Congreso, con un Poder Ejecutivo unipersonal donde el Presidente ejerce simultáneamente las funciones de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. El Presidente carece de responsabilidad política ante el Congreso y cuenta con un conjunto de Secretarios o Ministros, que designa y remueve libremente, sin que éstos integren un Consejo o Gabinete de Ministros ni estén sujetos a responsabilidad política ante el Congreso.
2 Pedro Planas, en su libro “Regímenes políticos contemporáneos” analizaba en 1997 los regímenes presidenciales de 14 países latinoamericanos (Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, México, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela) concluyendo que: En todos ellos se contemplaba la necesidad de refrendo ministerial a los actos del Presidente; la interpelación de los ministros ante el Congreso, salvo en Chile; en 11 países (salvo México, Brasil y Chile) se prevé la censura de los ministros, aunque en algunos de ellos su aprobación parlamentaria no hace obligatoria la dimisión del Ministro; el Gabinete de Ministros existe en 8 países (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela); el Primer Ministro o Jefe de Gabinete existe en Perú y Argentina, y en Venezuela un Vicepresidente Ejecutivo; en todos los países el Poder Ejecutivo tiene iniciativa legislativa ante el Congreso, y (salvo en México) en todos ellos los ministros podían participar con voz en los debates parlamentarios.
3 La ley contempló la necesidad del voto deliberativo del Consejo de Ministros para decisiones presidenciales en casos tales como: suspensión de garantías constitucionales, presentación de propuestas de reforma constitucional, convocatoria a sesiones extraordinarias del Congreso, celebración de tratados, aprobación de mensajes presidenciales ante el Congreso, solicitud al Congreso de permiso para salir del territorio nacional, nombramiento de agentes diplomáticos y prefectos, transferencia de partidas presupuestales, etcétera.
4 La Carta preveía que el proyecto de ley
