el resto de los ministros.
d) Se establece un Congreso unicameral de ciento veinte miembros, cuya elección se realiza de acuerdo al sistema de representación proporcional. Si bien la determinación de la composición del Congreso, en atención a la organización territorial del país, se deja a la decisión de la ley, la Constitución estableció que para el proceso electoral de 1995 el Congreso se elegirá por “distrito nacional único”. Ello favorecía el centralismo y facilitaba la digitación de los candidatos al parlamento por el Presidente. Al interior del Congreso unicameral existe una Comisión Permanente elegida por este, cuyos integrantes no excederán del 25% del número total de congresistas, tendiendo a mantener la proporcionalidad de la representación parlamentaria de las distintas fuerzas políticas5.
e) Se suprime como atribuciones del Congreso la ratificación del nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema, de los ascensos al grado de general de los oficiales superiores de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, así como de los embajadores nombrados por el Presidente de la República; atribución que la Constitución de 1979 otorgaba al Senado.
f) Se establece que la obligación del Presidente del Consejo de Ministros y su Gabinete de concurrir al Congreso para exponer su programa de gobierno y las políticas y medidas de su gestión, debe efectuarse dentro de los treinta días siguientes de haber asumido sus funciones. Pero a diferencia de la Constitución de 1979, que disponía que esta presentación ministerial no daba lugar a ningún voto del parlamento, la Carta de 1993 señala expresamente que el Presidente del Consejo planteará una cuestión de confianza, lo que obliga al Congreso a votar concediéndola o negándola, con los efectos consiguientes para la continuidad del nuevo Gabinete.
g) Se mantiene la potestad del Presidente de disponer la disolución del Congreso, pero su aplicación procede cuando el parlamento haya censurado o negado confianza a dos Consejos de Ministros, a diferencia de la Carta de 1979 que exigía la caída de tres gabinetes ministeriales.
5. LIMITACIONES DE LOS MECANISMOS PARLAMENTARIOS INTRODUCIDOS EN EL RÉGIMEN PRESIDENCIAL PERUANO PARA DAR UNA SOLUCIÓN DEMOCRÁTICA EFECTIVA A CONFLICTOS POLÍTICOS ENTRE GOBIERNO Y CONGRESO
Como hemos señalado, la incorporación progresiva de un conjunto significativo de instituciones originarias del régimen parlamentario en el modelo presidencial peruano, configurando un régimen híbrido conocido como “presidencialismo atenuado o parlamentarizado”, buscaba introducir mecanismos de mayor control, contrapeso y racionalización del excesivo poder político del Presidente. Sin embargo, como sostuve en un estudio sobre el tema publicado muchos años atrás (Eguiguren, 1993, pp. 170-178), a pesar de la existencia de un andamiaje institucional parlamentario injertado en el régimen político presidencial peruano, esta mixtura origina que el funcionamiento de dichas instituciones conduzca a resultados bastante distintos de los que podría corresponderles en un modelo parlamentario.
Es por ello que cuando se producen graves conflictos entre el Gobierno y el Congreso, el régimen presidencial “atenuado” peruano presenta una “rigidez” política que no le permite realmente dar una solución democrática efectiva al problema. Esta situación, como desarrollaremos a continuación, se presenta respecto de los efectos que producen instituciones típicamente parlamentarias como la censura o negación de confianza a los ministros, la incorporación de un Presidente del Consejo de Ministros y su Gabinete, la disolución del Congreso por el Ejecutivo, etc.
5.1. La aprobación de la censura o denegación de confianza al Gabinete de Ministros, no conllevan el cambio de Gobierno ni (necesariamente) de la política gubernamental
En los regímenes parlamentarios, la aprobación de una censura o el rechazo de la cuestión de confianza contra el Primer Ministro o Jefe de Gobierno, producen la caída del Gobierno y su sustitución por otro elegido por la mayoría parlamentaria vigente. Ello debe conducir también a cambios en la orientación y gestión política, pues en dichos regímenes la continuidad del Gobierno está supeditada a que conserve la confianza política de un sector mayoritario del parlamento.
En el régimen político peruano, en cambio, si bien la aprobación de un voto de censura (o el rechazo al pedido de confianza) origina la caída y reemplazo del Gabinete o del ministro contra quienes se adopta, no implica un cambio de Gobierno ni necesariamente una variación en la política gubernamental. Y es que la Constitución establece que el Presidente de la República es el Jefe de Estado y también de Gobierno, cuya continuidad en el cargo no se ve afectada por la eventual caída del Gabinete o de algún Ministro; procediendo el propio Presidente a la libre designación del sucesor o sucesores, sin participación del Congreso. Es así que, por lo general, la aprobación de la censura o denegación de confianza conlleva un simple reemplazo de personas en el Gabinete, pero mantiene la continuidad de la misma política gubernamental, salvo que el Presidente decida introducir modificaciones en ella. Por ello, a pesar de obtenerse con la censura el cambio de Gabinete, puede subsistir o agravarse la discrepancia o el conflicto político existente entre el Congreso y el Presidente de la República.
Ahora bien, la Constitución de 1993, en su artículo 130°, establece que cada nuevo Presidente del Consejo de Ministros y su equipo ministerial deben concurrir ante el Congreso (dentro de los 30 días de asumir su función) para exponer y debatir la política general y principales medidas que se propone realizar en su gestión; estando obligado a solicitar una cuestión de confianza. De no obtenerla, el Gabinete caerá. Algunos han calificado este mecanismo como un “voto de investidura”; pero considero que no es tal, pues el Gabinete designado por el Presidente de la República asume funciones desde el momento de su juramentación. La presentación obligatoria ante el Congreso solo determina si obtiene o no un respaldo político (confianza) para su continuidad, pero no supone un requisito de confirmación o ratificación para el desempeño del Presidente del Consejo de Ministros o de la función ministerial6.
Sin perjuicio de ello, considero que debería eliminarse de la Constitución esta obligación del nuevo Gabinete de tener que presentar un pedido de confianza ante el Congreso luego de la exposición de las medidas de gobierno propuestas para su gestión. Y es que no encuentro mayor sentido político a forzar a los congresistas de oposición a votar sobre otorgar respaldo a un gobierno al que realmente no respaldan; sabiendo que si el Gabinete no obtiene tal confianza deberá dimitir y ello puede ser utilizado luego por el Presidente como fundamento para disolver el Congreso, si se produce la negación de confianza a dos gabinetes. Ello puede llevar a convertir este acto en un mero ritual, políticamente inútil, con una oposición que otorga una confianza no sincera ni duradera, solo para salir del trámite. En todo caso, más razonable sería dejar en libertad al Presidente del Consejo de Ministros para decidir si plantea o no una cuestión de confianza sobre su programa de gestión; así como a los congresistas tener libertad para determinar si quieren formular un pedido de censura al gabinete.
5.2. La composición del Gobierno y el Congreso no se modifican durante sus mandatos
En el Perú, la elección popular directa del Presidente de la República y de los congresistas se realiza por separado pero en el mismo acto electoral, manteniendo ambos órganos esta composición durante todo el mandato común de cinco años. La Constitución no contempla la renovación periódica parcial del Congreso, por lo que cualquier variación en la representatividad política real de las distintas agrupaciones parlamentarias en el electorado durante dicho período, no se verá reflejada en la composición y correlación de fuerzas políticas imperante al interior del Congreso. La Constitución prohíbe a los congresistas renunciar a su mandato y tampoco permite su revocación por los ciudadanos. De allí que los cambios en la composición política del Congreso se pueden dar cuando algunos parlamentarios renuncian a su bancada o pasan a otra agrupación, lo cual rara vez tiene mayor incidencia cuantitativa ni cualitativa en la conformación política del Congreso.
Aunque la Constitución contempla la disolución del Congreso, por decisión del Presidente, cuando ha censurado o negado confianza a dos Consejos de
