de implementación está bastante condicionada a decisiones del propio Congreso antes que del Presidente. Ello difiere de la mayor flexibilidad política que en los regímenes parlamentarios se otorga a la disolución del Congreso, como herramienta en manos del Gobierno a utilizar para acudir al “arbitraje” del electorado a fin de dirimir controversias agudas con el Congreso. Porque la disolución del Congreso conduce a nuevas elecciones parlamentarias, para buscar una nueva composición y correlación de fuerzas en el órgano parlamentario, que puede resultar más favorable o adversa al Gobierno, de lo que dependerá su continuidad o caída.
A su vez, el Presidente de la República, en su calidad de Jefe de Estado y de Gobierno, continuará en el cargo con independencia del cambio o la caída del Presidente del Consejo de Ministros y el Gabinete, ya sea por decisión del propio Presidente o de la aprobación de una censura o rechazo de confianza del Congreso. Además, el Presidente de la República solo puede ser acusado y destituido por el Congreso durante su mandato por un excesivamente limitado listado de causales: traición a la patria, disolución del Congreso fuera del supuesto previsto en la Constitución, no convocatoria a elecciones o por impedir el funcionamiento de los órganos electorales; supuestos que resultan, como lo ha confirmado nuestra experiencia política, muy poco factibles de aplicación.
En consecuencia, la composición y correlación de fuerzas políticas en el Poder Ejecutivo y el Congreso se establecen al momento de su elección, sin que existan mecanismos que puedan alterarla, significativamente, a lo largo del mandato común de ambos órganos. De allí que esta relativa inmutabilidad de la composición política del Ejecutivo y el Congreso, que puede tener incidencia en una correlación favorable o adversa al Gobierno en el Congreso, puede subsistir a lo largo de todo su mandato; y los conflictos entre estos órganos persistir sin solución efectiva, a pesar de que se susciten enfrentamientos y “escaramuzas” ente el Presidente, los ministros y el parlamento, lo que puede afectar la gobernabilidad y generar “bloqueos” políticos.
5.3. La exigencia constitucional de lograr más de la mitad de los votos para ser elegido Presidente de la República, sea en primera o segunda vuelta, no garantiza al Ejecutivo contar con mayoría parlamentaria
Las Constituciones de 1979 y 1993 incorporaron la exigencia de que para ser elegido Presidente de la República se requiera obtener más de la mitad de los votos válidos, sea en primera o en segunda votación popular directa. Su propósito fue, según sus impulsores, dar mayor respaldo de representatividad política al Presidente, quien sería ungido por una mayoría absoluta del número de votantes, como contraparte a las mayores atribuciones constitucionales que se le confirieron y supuesto refuerzo de su legitimidad frente a los frecuentes golpes de estado producidos durante la vigencia de la Constitución de 1933.
Pero esta exigencia de alcanzar una mayoría absoluta de votos, de ser necesario mediante una segunda vuelta, solo se aplica a la elección del Presidente de la República. Porque si bien las elecciones presidenciales y parlamentarias se realizan simultáneamente, la composición política del Congreso queda definida, indefectiblemente, en la primera votación, sin verse alterada por el resultado de la eventual segunda vuelta y de quién resulte electo Presidente.
Aunque la simultaneidad de las elecciones para Presidente y Congreso suelen generar un “efecto arrastre” de votos del candidato presidencial a su lista parlamentaria, nada garantiza que el Presidente electo logre conseguir una mayoría parlamentaria que le sea favorable. La experiencia demuestra, más bien, que existe una significativa distancia entre los votos obtenidos en la primera vuelta por el candidato a la Presidencia (incluso si a la postre resulta ganador) y la conseguida por su representación política en el Congreso, siempre muy inferior. Son ilustrativos los casos del primer gobierno de Fujimori (1990-92) y de los gobiernos de Toledo (2001-2006), García (2006-2011), Humala (2011-2016) y Kuczynski (2016); todos ellos elegidos Presidentes teniendo que recurrirse a la segunda vuelta, pero donde ninguno alcanzó mayoría parlamentaria propia en el Congreso. El caso de Kuczynski es el más significativo, pues el Fujimorismo obtuvo el primer lugar y una alta votación en la primera elección, controlando casi el 60% del Congreso, a pesar que perdió la presidencia en la segunda vuelta, lo que ha desencadenado gran inestabilidad política en todos estos años; evidenciada en dos pedidos de vacancia presidencial a Kuczynski y su ulterior renuncia, dos denegaciones de confianza al Gabinete, disolución del Congreso, elecciones parlamentarias para completar el mandato, y un nuevo pedido de vacancia contra el Presidente Vizcarra, por un nuevo Congreso fuertemente fraccionado en su composición política.
Considero por ello que la incorporación de la exigencia de una mayoría absoluta de votos, y de una eventual segunda vuelta, para la elección del Presidente, no ha aportado mayores soluciones. Ello porque parte de un supuesto político errado: que la mayoría matemática obtenida por el ganador en la segunda vuelta se traduce en una mayoría política real de respaldo efectivo del electorado al Presidente; lo que no es así, pues en la segunda vuelta muchos de los electores se ven forzados a escoger entre dos candidatos por los que no han votado ni respaldado en la primera votación. La segunda vuelta para la elección presidencial favorece el criterio de elegir “entre el mal menor”, lo que no supone un verdadero respaldo político efectivo ni duradero al Presidente finalmente elegido. Más aún cuando la composición política del Congreso queda definida en la primera votación.
Esta exigencia de contar con más de la mitad de los votos para alcanzar la presidencia, y la incorporación de la segunda vuelta, rara vez han permitido establecer alianzas previas en las candidaturas presidenciales ni para la conformación de listas parlamentarias. Tampoco han llevado a superar un sistema político multipartidario y tan fraccionado como el nuestro, donde en realidad ya no existen verdaderos partidos con solidez orgánica y representatividad social. La exigencia de obtener más de la mitad del total de los votos válidos para alcanzar la Presidencia conduce a una mera ficción política, que no resuelve la estabilidad del régimen cuando el Congreso es dominado por una mayoría parlamentaria opositora al Gobierno.
Frente a esta problemática, algunos han propuesto adoptar la segunda vuelta también para la elección del Congreso, para propiciar menos dispersión y fraccionamiento en la representación parlamentaria, pero que podría llevar a que su composición no refleje la pluralidad y proporcionalidad de la representación política del electorado, dejando sin acceso al Congreso a muchas agrupaciones minoritarias, pero socialmente relevantes, en un sistema que no es bipartidista.
5.4. La “debilidad” del Presidente del Consejo de Ministros y del Gabinete
La existencia del Consejo de Ministros y de su Presidente fueron adoptados desde mediados del siglo XIX (Constitución de 1856 y Ley de 1862) con la intención de limitar las atribuciones del Presidente de la República en el Poder Ejecutivo, pero también para que éstos asuman la responsabilidad política ante el Congreso, de la que carece el Presidente. Pero como señala Villarán (1994, pp. 54) nuestra Constitución y la práctica política crearon un Presidente de la República fuerte y un Presidente del Consejo y ministros débiles, pues es el Presidente de la República el que los nombra y remueve con entera libertad, sin que el Congreso pueda hacer mucho para sostenerlos contra la voluntad presidencial.
Es significativo que, aunque la Constitución señala que el Presidente de la República designa al Presidente del Consejo de Ministros y que a propuesta de este nombra o remueve a los ministros que integran el Gabinete, la verdad es bastante distinta. El liderazgo político del Presidente de la República hace que imponga la designación o continuidad de la mayoría de los ministros en el Gabinete. Además, el Presidente del Consejo de Ministros no es un Primer Ministro o Jefe de Gobierno, siendo más bien un coordinador o “jefe” administrativo de los ministros y un vocero gubernamental alterno del Presidente.
El Gabinete no tiene competencias autónomas frente al Presidente de la República, sea en materia política o legislativa. De allí que Villarán concluye que la institución del Presidente del Consejo de Ministros no ha tenido la utilidad ni importancia que pensaron sus autores, porque “el
