der in den Raumordnungsplänen festgelegten Ziele der Raumordnung zu den Grundsätzen der Raumordnung, die gem. §§ 3 Abs. 1 Nr. 3, 7 Abs. 1 ROG ebenfalls in Raumordnungsplänen zusätzlich zu den gesetzlich statuierten Grundsätzen festgelegt wurden, gestaltet sich dabei schwierig. Zwar sind Ziele und Grundsätze gem. § 7 Abs. 1 S. 4 ROG als solche in den Raumordnungsplänen zu kennzeichnen. Dieser Kennzeichnung kommt aber keine konstitutive Wirkung zu[156]. Abzustellen ist daher insbesondere auf das Merkmal der „abschließenden Abwägung“, da die Grundsätze der Raumordnung nur Vorgaben für Abwägungs- und Ermessensentscheidungen bilden. Die bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen (§ 7 ff. ROG) festzulegenden Ziele der Raumordnung konkretisieren dagegen diese allgemeinen Aussagen der Grundsätze im Rahmen der planerischen Abwägung nach § 7 Abs. 2 ROG, wobei die Festlegungen auch Gebiete bezeichnen können. Umgekehrt beeinflussen jedoch auch die öffentlichen und privatrechtlichen Akteure (§ 9 ROG) wiederum gem. § 7 Abs. 2 S. 2 ROG den Inhalt der Pläne (Gegenstandsbezogenes Gegenstromprinzip)[157]. Die Ziele der Raumordnung sind somit ihrer Natur nach „Letztentscheidungen“ und auf Grund der bereits erfolgten gesamträumlichen Abwägung konfliktfrei[158]. Im Einzelfall bleiben Abgrenzungen zwischen Grundsätze und Ziele der Raumordnung jedoch problematisch[159]. Dies gilt z.B. für die in § 7 Abs. 3 ROG näher bezeichneten Gebietsfestlegungen. Während die „Vorranggebiete“ nach § 7 Abs. 3 Nr. 1 ROG als Ziele der Raumordnung angesehen werden[160], werden Vorbehaltsgebiete nach § 7 Abs. 3 Nr. 2 ROG mehrheitlich als Grundsätze der Raumordnung betrachtet[161]. Auf Landesebene fällt auf, dass die Landesplanungsgesetze häufig keine Eignungsgebiete kennen, obwohl solche in § 7 Abs. 3 Nr. 3 ROG für Landesraumordnungspläne allgemein vorgesehen sind. Da es sich jedoch um eine Kannregelung handelt, ist dies unschädlich.
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Im Verhältnis zur Bauleitplanung sind die Ziele der Raumordnung allgemein der gemeindlichen Abwägung vorgelagert[162]. Deshalb müssen sie für den Adressaten (§ 1 Abs. 4 BauGB) bestimmt genug sein, also konkrete raumordnerische Entscheidungen für einen bestimmten Raum treffen. Dabei sind die Ziele der Raumordnung zwar lediglich Grundentscheidungen, die „tendenziell (…) auf weitere Konkretisierung angelegt“ sind[163]. Sie können jedoch nicht im Wege der Abwägung erneut überwunden werden. Materiell kann eine Vorgabe aber die Qualifikation zu einem Ziel der Raumordnung wegen Fehlens der weiteren Tatbestände des § 3 Abs. 1 verfehlen[164]. Insbesondere muss in sachlicher Hinsicht klar erkennbar sein, zu welchem konkreten Zweck oder für welche konkrete Maßnahme das Ziel aufgestellt wurde. Dies ist z.B. dann nicht mehr gegeben, wenn die Zielfestlegung in ihrem Regelungsgehalt nicht über den des § 35 Abs. 2, 3 BauGB hinausgeht, da die Zielfestlegung „funktionsscharf“ genug sein muss, um gem. § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB der „unmittelbaren Rechtsanwendung im Einzelfall zugänglich“ zu sein[165].
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Mangels Qualität einer Letztentscheidung und abschließender Abwägung ist den Anforderungen an die Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit einer Zielfestlegung (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG) auch nicht mit schlichten Soll- oder In-der-Regel-Formulierungen genüge getan[166]. Zwar können gem. § 6 Abs. 1 ROG von den Zielen der Raumordnung im Raumordnungsplan Ausnahmen festgelegt werden. Im Hinblick auf die Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit der Ziele müssen sich diese Ausnahmetatbestände jedoch zumindest auf Basis der Begründung des Ziels oder weiterer Auslegungen herleiten lassen[167]. Eine weitere Abweichungsmöglichkeit besteht unter relativ engen Voraussetzungen in dem Zielabweichungsverfahren nach § 6 Abs. 2 ROG[168]. Für die Raumordnungspläne des Bundes, auf die noch näher einzugehen sein wird, gelten bezüglich der Zielabweichung und der Bindungswirkung der Ziele die Sonderregelungen der §§ 5, 19 ROG.
IV. Sonstige Erfordernisse der Raumordnung
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Nach der Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG werden die soeben dargestellten Grundsätze und Ziele der Raumordnung unter den Oberbegriff der Erfordernisse der Raumordnung zusammengefasst. Zu diesen gehören auch die sonstigen Erfordernisse der Raumordnung gem. § 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG, die weder Grundsätze noch Ziele der Raumordnung sind, namentlich
| – | die noch in Aufstellung befindlichen Ziele der Raumordnung, |
| – | die Ergebnisse förmlicher landesplanerischer Verfahren wie des noch ausführlich zu behandelnden Raumordnungsverfahrens, und |
| – | landesplanerische Stellungnahmen z.B. von Behörden im Rahmen von Planungsverfahren. |
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Die erste Variante entspricht im Wesentlichen dem in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan nach § 33 BauGB. Wie weit das Aufstellungsverfahren bereits vorangekommen sein muss, ist im Einzelnen umstritten. Alleine die Absicht, einen Raumordnungsplan aufstellen, ändern oder erweitern zu wollen, reicht jedenfalls nicht aus[169]. Die rechtliche Bindungswirkung der sonstigen Erfordernisse richtet sich ebenfalls nach § 4 ROG und entspricht jener der Grundsätze der Raumordnung. Zu beachten ist, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein sich noch in Aufstellung befindliches Raumordnungsziel zwar kein beachtliches Ziel der Raumordnung i.S.d. § 35 Abs. 3 S. 2 BauGB, jedoch ein sonstiger unbenannter öffentlicher Belang i.S.d. § 35 Abs. 2, 3 BauGB sein kann[170].
I. Raumordnung auf Bundesebene (§ 17 ROG)
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Wie bereits dargestellt fällt die Aufgabe der Ordnung, Entwicklung und Sicherung des Raums insbesondere durch Raumordnungspläne grundsätzlich in den Zuständigkeitsbereich der Länder. Trotz der zum Teil weitergehenden Ansätze im sog Baurechtsgutachten des Bundesverfassungsgerichts hat der Bund von möglichen Kompetenzen, den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, überörtliche und fachübergreifende Raumordnungspläne zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern, nur zurückhaltend Gebrauch gemacht.
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Gem. § 17 ROG stehen dem Bund nun vier ganz unterschiedliche Arten von Plänen zur Verfügung:
| – | Die Raumordnungspläne des Bundes für die deutsche ausschließliche Wirtschaftszone („AWZ-Pläne“) gem. § 17 Abs. 1 ROG. |
| – | Die Standortkonzepte nach § 17 Abs. 2 ROG sind Vorstufen der Bundesverkehrswegeplanung und sollen in einem geordneten und transparenten Verfahren die See- und Binnenhäfen sowie Flughäfen ermitteln, die im Rahmen des Bundesverkehrswegeplans mit Bundesinfrastruktur (Bundesfernstraßen, Schienenwegen des Bundes oder Bundeswasserstraßen) angebunden werden sollen (Hinterlandanbindung). |
| – | Zudem gestattet § 17 Abs. 2 ROG dem Bund, einen länderübergreifenden Raumordnungsplan für den Hochwasserschutz zu schaffen. |
| – | Schließlich ermächtigt § 17 Abs. 3 ROG den Bund dazu, für die räumliche Entwicklung des Bundesgebietes einzelne Grundsätze der Raumordnung in einem Raumordnungsplan zu konkretisieren. |
Zuständig ist in allen vier Fällen das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur. Die Regeln über die Beteiligung der Öffentlichkeit und von Behörden richten sich nach § 18 ROG.
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