im Bund wird im Abschnitt 3 (§§ 17–25), welcher auf Grundlage der Vollkompetenz kraft Natur der Sache erlassen wurde und somit bereits im Dezember 2008 in Kraft trat, konkretisiert und befasst sich mit dem Planungs- und Koordinierungsauftrag des Bundes, insbesondere den Regelungen für die Aufstellung von Raumordnungsplänen für den Gesamtraum. Abschnitt 4 (§§ 26–29) enthält schließlich Regelungen über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern, sowie Schlussvorschriften.
2. Das Gesetz zur Änderung raumordnungsrechtlicher Vorschriften 2017
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Mit der Novellierung von 2017 wurde die Richtlinie zur Schaffung eines Rahmens für die maritime Raumplanung 2014/89/EU vom 23.6.2014 und damit verbundene Standardsetzungen für die maritime Raumplanung der Mitgliedstaaten der EU sowie die Notwendigkeit der Berücksichtigung von Wechselwirkungen zwischen Land und Meer umgesetzt. Darüber hinaus verdeutlichte die Novelle die regelungssystematische Trennung zwischen den für Raumordnung in allen Bereichen des Bundesgebiets geltenden allgemeinen Vorschriften (Abschnitt 1) und den für den Bereich der Raumordnung der Länder (Abschnitt 2) sowie den für den Bereich der Raumordnung im Bund geltenden besonderen Vorschriften (Abschnitt 3). Zudem wurde durch § 17 Abs. 2 ein länderübergreifender Raumordnungsplan für den Hochwasserschutz eingeführt. Daneben erfolgten einige redaktionellen Korrekturen und Aktualisierungen sowie Akzentsetzungen im Bereich der Grundsätze der Raumordnung, der Ausdehnung der raumordnungsplanerischen Festlegungsmöglichkeiten, soweit die Möglichkeit zeitlich gestufter bedingter und befristeter Festlegungen vorgesehen wurde (siehe § 7 Abs. 1 Satz 2) und der Einstieg in das Thema der „unterirdische Raumordnung“, indem eine Raumordnungsklausel in § 48 Abs. 2 BbergG verankert wurde. Dadurch entzog der Gesetzgeber dem Bergbau seine bisherige Sonderstellung im Verhältnis zu anderen unterirdischen Nutzungen.[75]
3. Die Raumordnungsgesetze auf Länderebene
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Auf Landesebene haben im Gegensatz zu den Stadtstaaten alle Flächenländer eigene raumordnungsrechtliche Gesetze erlassen. Diese werden häufig als Landesplanungsgesetze bezeichnet und regeln die landesweite Raumordnungsplanung, sowie die Regionalplanung. Für die Stadtstaaten, für welche die Sonderregeln des § 13 Abs. 1 S. 2, 3 ROG gelten, sind keine raumordnungsrechtlichen Landesgesetze vorhanden. Vielmehr lässt der Bundesgesetzgeber für die Raumordnung der Stadtstaaten die Existenz von Flächennutzungsplänen genügen. Es gelten jeweils: das Baden-Württembergische Landesplanungsgesetz (LPlG) vom 10.7.2003[76], zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.12.2017[77], das Bayerische Landesplanungsgesetz (BayLPlG) vom 25.6.2012[78], zuletzt geändert durch Gesetz vom 22.12.2015[79] und durch § 1 Abs. 263 der Verordnung vom 26. März 2019[80], der Vertrag über die Aufgaben und Trägerschaft sowie Grundlagen und Verfahren der gemeinsamen Landesplanung zwischen den Ländern Berlin und Brandenburg (Landesplanungsvertrag) in der Fassung vom 1.11.2011[81], sowie das Gesetz zur Regionalplanung und zur Braunkohlen- und Sanierungsplanung (RegBkPlG) vom 8.2.2012[82], zuletzt geändert durch Art. 1 Erstes ÄndG vom 30.4.2019[83], das Hessische Landesplanungsgesetz (HLPG) vom 12.12.2012[84], zuletzt geändert durch Gesetz vom 24.8.2018[85] das Gesetz über die Raumordnung und Landesplanung des Landes Mecklenburg-Vorpommern (LPlG) vom 5.5.1998[86] zuletzt geändert durch Gesetz vom 5.7.2018[87], das Niedersächsische Raumordnungsgesetz(NROG) in der Fassung vom 6.12.2017[88], das Nordrhein-Westfälische Landesplanungsgesetz (LPlG) vom 3.5.2005[89], zuletzt geändert durch Gesetz vom 15.11.2016[90], das Rheinland-Pfälzische Landesplanungsgesetz (LPlG) vom 10.4.2003[91], zuletzt geändert durch Gesetz vom 6.10.2015[92], das Saarländische Landesplanungsgesetz (SLPG) vom 18.11.2010[93], zuletzt geändert durch Gesetz vom 13.2.2019[94]das Gesetz zur Raumordnung und Landesplanung des Freistaates Sachsen (SächsLPlG) vom 11.6.2010[95], zuletzt geändert durch Gesetz vom 13.12.2016[96], das Landesentwicklungsgesetz Sachsen-Anhalt (LEntwG LSA) vom 23.4.2015[97], das Schleswig-Holsteinische Gesetz über die Landesplanung vom 27.1.2014[98], zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.5.2019[99], und das Thüringer Landesplanungsgesetz (ThürLPlG) vom 11.12.2012[100], zuletzt geändert durch Art. 44 des Gesetzes vom 18. Dezember 2018[101]. Zu erwähnen bleibt noch, dass das Saarland nach der erweiterten Stadt-Staaten-Klausel (§ 13 Abs. 1 S. 3 ROG) von der Pflicht Regionalpläne zu erlassen, befreit ist und dass Berlin und Brandenburg mit dem Vertrag über die Aufgaben und Trägerschaft sowie Grundlagen und Verfahren der gemeinsamen Landesplanung zwischen den Ländern Berlin und Brandenburg vom 6.4.1995[102], in der Fassung vom 1.11.2011[103] eine staatsvertragliche Vereinbarung über eine gemeinsame Landesplanung geschlossen haben.
Wie aus den Verkündungsdaten ersichtlich wird, wurden in den letzten Jahren – angestoßen durch die Neuregelung auf Bundesebene 2008[104] – die Mehrheit der Landesplanungsgesetze novelliert.
II. Verteilung der Gesetzgebungskompetenz
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Dass die raumordnungsrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen mehrfach im Fokus der Wissenschaft standen, wurde bereits angedeutet. Durch die im Zuge der Föderalismusreform 2006 eingeführten konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG mit Abweichungsmöglichkeit der Länder gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG wurde die rechtliche Lage keineswegs einfacher, auch wenn die befürchtete Gefahr der „Ping-Pong“-Gesetzgebung[105] bisher nicht eingetreten ist[106].
Schon zuvor, als noch die Rahmengesetzgebungskompetenz des Art. 75 Abs. 1 Nr. 4 GG a.F. existierte, war trotz des scheinbar klaren Befunds, dass dem Bund nur die Kompetenz zu Rahmenregelungen zustand, d.h. die Kompetenz „der Ausführung fähigen und bedürftigen Grundsatzregelungen“[107] zu erlassen, die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen problematisch. Dies lag daran, dass das Bundesverfassungsgericht dem Bund in seinem Baurechtsgutachten[108] neben der Rahmenkompetenz auch eine ausschließliche Vollkompetenz kraft Natur der Sache für die Raumordnung im Gesamtstaat zugesprochen hatte. Auch in der Literatur[109] blieben die genauen Kompetenzgrenzen ungeklärt – insbesondere deshalb, weil auf Drängen der Länder der Bund sich beim Erlass des Raumordnungsgesetzes a.F. damit begnügte, lediglich seine Rahmenkompetenz gem. Art. 75 Abs. 1 Nr. 4 GG a.F. auszuüben[110] und die ihm vom Bundesverfassungsgericht zugebilligten Regelungskompetenz bezüglich einer Raumordnung im Gesamtstaat[111] zunächst nicht in Anspruch nahm. Dies änderte sich mit den ROG-Novellierungen 2008 und 2017, in denen der Bund von seiner Kompetenz der Raumordnung im Gesamtstaat umfassend Gebrauch machte, obwohl unklar war, ob nach der Föderalismusreform 2006 die ausschließliche Kompetenz des Bundes für die Raumordnung im Gesamtstaat fortbestand[112].
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Durch die Föderalismusreform 2006 wurde die Raumordnung der konkurrierenden Gesetzgebung zugeschlagen und die Länder gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG ermächtigt, von den bundesgesetzlichen Regelungen abzuweichen. Dadurch wurde die Frage aufgeworfen, ob weiterhin davon auszugehen ist, dass der grundgesetzliche Begriff der „Raumordnung“ nur die Landesplanung umfasst, oder ob der verfassungsändernde Gesetzgeber nicht durch die Neuregelung die ungeschriebene Vollkompetenz des Bundes für die Raumordnung im Gesamtstaat abgelöst hatte[113]. Für die zweite Auffassung spricht, dass das Grundgesetz nicht zwischen Bundes- und Landesraumordnung unterscheidet[114]. Wenn man dieser Ansicht folgt, hätten die Länder nicht nur bei Untätigkeit des Bundesgesetzgebers gem. Art. 72 Abs. 1 GG Regelungen zu treffen, sondern generell Raumordnungsangelegenheiten gem. Art. 72 Abs. 3 GG nach Belieben erschöpfend zu regeln. Der Landesgesetzgeber könnte über die Landesplanung hinaus auch Regelungen bezüglich der länderübergreifend bedeutsamen Planung und Koordination erlassen, d.h. allgemeine Regelungen des Bundesgesetzgebers bezüglich der gesamtstaatlichen Raumordnung ebenfalls außer Kraft setzen und anderweitig regeln.
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Die Intention des verfassungsändernden Gesetzgebers war jedoch eine andere. Die Koalitionsfraktionen gingen im Rahmen der Föderalismusreform davon aus, dass „es sich bei der Raumordnung nach Artikel 72 Abs. 3 Nr. 4 GG neu wie bisher um die Raumordnung der Länder handelt“[115]. Auch im weiteren
