in Art. 4 Abs. 3 EUV, Art. 291 Abs. 1 AEUV („erforderlich“), die eine modifizierte Anwendung des einschlägigen nationalen Verfahrensrechts gebieten können.[132]
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Erscheinungsformen nationalen Vollzugs
Das Unionsrecht wird von den Mitgliedstaaten direkt angewendet, soweit es unmittelbar anwendbare Regeln formuliert (unmittelbarer Vollzug).[133] Oder aber Unionsrecht wird – wie bei Richtlinien – erst in nationales Recht umgesetzt und dann indirekt angewendet. Bei dieser indirekten Anwendung wird zwar unmittelbar das nationale Umsetzungsrecht angewendet, da dieses aber auf Unionsrecht basiert, muss es aufgrund des Vorrangs des Unionsrechts gegebenenfalls unionsrechtskonform ausgelegt werden[134], so dass mittelbar eine Anwendung von Unionsrecht erfolgt (mittelbarer Vollzug). Schließlich kann idealiter im Rahmen der unmittelbaren Anwendung noch der respektierende Vollzug[135] des Unionsrechts unterschieden werden; in dieser Vollzugsform bewegen sich nationale Behörden im Anwendungsbereich materiellen Unionsrechts, für dessen Vollzug mangels einschlägiger EU-(Verfahrens) vorgaben nur nationales (Verfahrens-)recht zur Anwendung kommt (vgl. Art. 291 Abs. 1 AEUV: „nach innerstaatlichem Recht“), dessen Anwendung aber im Lichte von allgemeinen unionsrechtlichen Anforderungen und allgemeinen Verfahrensgrundsätzen, insbesondere des Effektivitäts- und Äquivalenzgebots, Modifizierungen unterliegt.[136]
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Vollzugsebenen
Damit findet der Vollzug des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten auf verschiedenen Ebenen entsprechend den eingangs benannten Vollzugstypologien (Umsetzung, Anwendung, Durchsetzung) mit je unterschiedlicher Beteiligung der Staatsgewalten statt. Auf der Ebene der Umsetzung wird eine unionsrechtliche Regelung (etwa eine Richtlinie) in nationales Recht umgesetzt und eingefügt. Eine solche rechtsetzende Umsetzung erfolgt auch bei ergänzenden Regelungen zu EU-Verordnungen, da die Mitgliedstaaten regelmäßig die anwendbaren Verfahren und die zuständigen Behörden festzulegen haben. Auf dieser Vollzugsebene werden vor allem der Gesetzgeber und die Exekutive als Verordnungsgeber tätig. Die Anwendung des unmittelbar anwendbaren Unionsrechts und/oder des umsetzenden nationalen Rechts erfolgt anschließend durch die Verwaltung oder auch Gerichte, regelmäßig in den im nationalen Recht vorgesehenen Verfahren und Handlungsformen. Die Durchsetzung des Unionsrechts schließlich erfolgt durch die Vollstreckung der dadurch auferlegten Pflichten und ist wiederum vorrangig Aufgabe von Behörden und Gerichten.
II. Grundlagen und Grundsätze
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Verfahrens- und Organisationsautonomie der Mitgliedstaaten
Infolge ihrer Verfahrens- und Organisationsautonomie[137] nehmen die Mitgliedstaaten den Vollzug des Unionsrechts autonom und eigenständig vor. Die Zuständigkeitsverteilung bestimmt sich dann gemäß den verfassungsrechtlichen Grundsätzen (Art. 30, 83 ff. GG).[138] Die nationale Verfahrens- und Organisationsautonomie besteht nicht kraft Delegation, sondern ist Ausdruck originärer Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, weil und soweit insoweit keine Hoheitsgewalt an die EU übertragen wurde.[139] Die Mitgliedstaaten bestimmen damit eigenständig die zuständigen Behörden und die anzuwendenden Verfahren und legen damit das einschlägige Verfahrensrecht, das ggf. anwendbare Verwaltungs-/Gerichtsprozessrecht und die institutionellen Grundlagen für den Verwaltungs- und Gerichtsaufbau und die Zuständigkeitszuweisungen nach ihren nationalen Regeln fest (Art. 291 Abs. 1 AEUV), soweit nicht das EU-Recht Vorgaben enthält. Die nationalen Stellen sind grundsätzlich an Weisungen von EU-Stellen nicht gebunden.[140] Diese Unabhängigkeit führt zu nicht unerheblicher Diversität des Unionsrechtsvollzugs zwischen den Mitgliedstaaten. Diese Diversität wird aber durch die allgemeinen Verpflichtungen und Grundsätze des Unionsverwaltungsrechts[141] begrenzt; nationales Verwaltungsrecht erfährt dadurch eine erste Harmonisierung.
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Gestaltungsmacht des EU-Gesetzgebers
Aufgrund ihrer Gesetzgebungszuständigkeiten kann die EU dem nationalen Vollzug außerdem sehr konkrete Vorgaben machen, indem das EU-Sekundärrecht das anwendbare nationale Verfahren näher ausgestaltet oder Anforderungen formuliert; letzteres geht auch für die Verwaltungsorganisation. Der EU-Gesetzgeber hat dafür eine breite Gestaltungsmacht. Die Autonomie der Mitgliedstaaten ist damit nur „Hoheit auf Abruf“[142], das nationale Vollzugsrecht eine „Auffangrechtsordnung“[143], die allerdings in der praktischen Realität erhebliche Bedeutung hat.[144] Die Kompetenz der EU dafür ist grundsätzlich gegeben.[145] Während die Hochzonung der Verwaltungszuständigkeit selbst gewisser Rechtfertigungsbedürftigkeit unterliegt (vgl. Art. 291 Abs. 2 AEUV: Zuweisung an die Kommission bei einem Bedürfnis nach einheitlichen Bedingungen für die Durchführung), ist das für die Steuerung des nationalen Verwaltungsvollzugs nicht, jedenfalls nicht im gleichen Umfang der Fall.[146] Denn die EU greift dann nicht nach Verwaltungszuständigkeiten, sondern übt nur ihre Gesetzgebungszuständigkeit aus; das Ausmaß des Eingriffs in nationale Hoheitsrechte ist geringer. Die Kompetenzausübungsschranken der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit dürften vereinheitlichten Verfahrensregeln im Hinblick auf das damit beabsichtigte Ziel der besseren Sicherung einheitlichen Vollzugs kaum je entgegenstehen.
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Allgemeine unionsrechtliche Verpflichtungen und Grundsätze
Trotz der Autonomie der Mitgliedstaaten bestehen, neben konkreten sekundärrechtlichen Vorgaben für den Vollzug im Hinblick auf Verfahren und Organisation, allgemeine unionsrechtliche Pflichten, die die Mitgliedstaaten in ihrem Vollzug des Unionsrechts binden und die Autonomie einschränken.[147] Die Mitgliedstaaten sind grundsätzlich auf die Einhaltung des gesamten Unionsrechts verpflichtet. Sie müssen daher etwa den Anwendungsvorrang des Unionsrechts respektieren und dürfen in seinem Anwendungsbereich keine Maßnahmen welcher Art auch immer treffen, die mit unionsrechtlichen Anforderungen kollidieren bzw. deren effektive Befolgung nicht sicherstellen; solche Maßgaben sind unbeachtlich und nicht anzuwenden.[148] Einigen unionsrechtlichen Regeln kommt für den nationalen Verwaltungsvollzug besondere Bedeutung zu; sie bilden somit eine Schranke für die nationale Autonomie (so, wie die inhaltlich oft vergleichbaren allgemeinen Grundsätze des EU-Eigenverwaltungsrechts[149] die Hoheitsgewalt der EU begrenzen) und sind – neben den Grundrechten – Kristallisationspunkte für die Herausbildung der Grundsätze des Unionsverwaltungsrechts.[150]
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Insbesondere: Unionstreue, Effektivitäts- und Äquivalenzgebot
Zunächst unterliegen die Mitgliedstaaten der Unionstreue (Art. 4 Abs. 3 EUV) und der sich daraus ergebenden Pflicht zur effektiven Umsetzung. Schon früh hat der EuGH auf die Grenze der Verfahrensautonomie aufmerksam gemacht, nämlich die Verpflichtung auf die einheitliche Anwendung des Unionsrechts, die notwendig ist, um zu vermeiden, dass die Wirtschaftsteilnehmer ungleich behandelt werden.[151] Daraus ergibt sich auch das schon angesprochene Effektivitäts- und Äquivalenzgebot in der Anwendung des Unionsrechts,[152] wobei die Effektivität des Unionsrechts für seine Anwendung gebietet, seine Tragweite und Wirksamkeit nicht zu beeinträchtigen[153] (es ist kein Optimierungsgebot[154]), und ggf. effektive Sanktionen einzuführen, was Anforderungen sowohl an das materielle Recht, als auch an das Verfahrensrecht stellt.[155] Das Äquivalenzgebot im Sinne einer diskriminierungsfreien Anwendung verpflichtet dazu, das nationale Recht in Angelegenheiten der EU nicht anders anzuwenden als in vergleichbaren rein nationalen Fällen und mit der gleichen Sorgfalt vorzugehen.[156] Für den nationalen Gesetzgeber besteht nicht nur eine Pflicht zur effektiven und getreuen Umsetzung von Richtlinien, sondern gegebenenfalls auch zur Ergänzung des Verordnungsrechts etwa durch Zuständigkeitsregelungen und – auch aus Gründen der Rechtssicherheit – zur Aufhebung unionswidriger nationaler Gesetze.[157] Aus der Loyalitätspflicht werden weitere konkrete Pflichten der nationalen Verwaltungen abgeleitet, wie etwa zur Information[158] und zur loyalen Zusammenarbeit mit der Kommission
