nicht abschließend – kodifiziert sind.
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Ordnungsgemäße Verwaltung
Als Verfahrensstandard hat der EuGH mittlerweile allgemein das Recht auf ordnungsgemäße Verwaltung auch für die nationalen Verwaltungsverfahren im Anwendungsbereich des Unionsrechts anerkannt.[214] Daraus fließen Gebote wie etwa das Recht jeder Person, dass ihre Angelegenheiten unparteiisch und innerhalb einer angemessenen Frist behandelt werden. Die objektive Unparteilichkeit gebietet, dass die zuständige Behörde hinreichende Garantien bieten muss, um jeden berechtigten Zweifel in dieser Hinsicht auszuschließen. Auch muss die Verwaltung einen effektiven Zugang zu sekundärrechtlich gewährten Rechten ermöglichen.[215] Fairness und Unparteilichkeit sind damit nicht nur Anforderungen an gerichtliche Verfahren vor nationalen Gerichten bei der Anwendung von Unionsrecht (vgl. Art. 47 GRCh), sondern auch an nationale Verwaltungsverfahren.[216] Zur ordnungsgemäßen Verwaltung kann man mittlerweile auch schon vom EuGH lange auch für die nationale Verwaltung anerkannte Rechtsgrundsätze etwa der Verhältnismäßigkeit und der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung[217] zählen.
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Rechtliches Gehör, Begründungspflicht
In Verwaltungsverfahren mit potentiell belastendem Ausgang – das gilt auch für die Ablehnung einer beantragten Begünstigung – ist das rechtliche Gehör und damit zusammenhängend das Recht auf Akteneinsicht als Bestandteil der zu gewährenden Verfahrensrechte (der EuGH spricht von „Wahrung der Verteidigungsrechte“) sicherzustellen.[218] Die Folgen seiner Missachtung bestimmen sich bei fehlender unionaler Regelung grundsätzlich nach nationalem Recht, sofern diese Regelungen der gebotenen Äquivalenz- und Effektivitätsverpflichtung gerecht werden.[219] Der EuGH steht der Beachtlichkeit von Fehlern in der Gewährung von Verteidigungsrechten im Eigenverwaltungsrecht eher stringent, ihrer Heilung eher ablehnend gegenüber[220], hat insoweit indes keine allgemeinen Grundsätze entwickelt. Ersichtlich sind gewisse Divergenzen zwischen Eigen- und Unionsverwaltungsrecht im Detail möglich. Auch die Begründungspflicht gilt für das nationale Verwaltungsrecht, selbst wenn es dort nicht vorgesehen ist.[221] Dazu gehört es, die Entscheidung so hinreichend spezifisch und konkret zu begründen, dass es dem Betroffenen möglich ist, die Gründe für die Entscheidung zu verstehen.[222]
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Rechtssicherheit, Vertrauensschutz, Bestandsschutz
Wahrung der berechtigten Interessen und der Schutz bestandskräftiger Entscheidungen als Ausdruck der Rechtssicherheit sind Rechtsgrundsätze, die auch im dezentralen Vollzug gelten.[223] Der Bestandsschutz von nationalen Vollzugsakten kann allerdings nach detaillierten Maßgaben des EuGH eingeschränkt werden, um Anforderungen der effektiven Anwendung des Unionsrechts gerecht werden zu können. Grundsätzlich gebietet auch der Anwendungsvorrang des Unionsrechts nicht automatisch die Nichtbeachtung der Bestandskraft eines nationalen Verwaltungsakts, der unter Verkennung von Anforderungen des Unionsrechts erlassen wurde.[224] Für die Rechtskraft hat der EuGH jüngst betont, dass deren hohe Bedeutung die Unaufhebbarkeit auch einer inhaltlich unionswidrigen Entscheidung zur Folge haben kann; die Staatshaftung garantiere dann die Effektivität des Unionsrechts hinreichend.[225]
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Transparenz von Verteilungsverfahren
Nationale Vergabe- und anderweitige Verteilungsverfahren unterliegen aufgrund ihrer Bedeutung für die Ausübung der Grundfreiheiten zunehmend einem allgemeinen Transparenzgebot. Das stellt Anforderungen an die Bekanntgabe einer anstehenden Vergabeentscheidung, um Interessenten eine Interessenkundgabe zu ermöglichen.[226]
VII. Fazit
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Triebkräfte des Unionsverwaltungsrechts
Das Unionsverwaltungsrecht verändert unter den Leitprinzipien des Anwendungsvorrangs, der effektiven Umsetzung des Unionsrechts und der Äquivalenz zum nationalen Vollzug das nationale Verwaltungsrecht in Struktur und Organisation erheblich. Unionale Treiber – zumal ergänzt um überwirkende Veränderungseffekte[227] – bewirken im nationalen Verwaltungsrecht eine stärkere Prozeduralisierung, Partizipation, Subjektivierung und institutionelle Diversifizierung.[228] Ihre konkrete Konsequenz ist aber bei fehlender unionsrechtlicher Normierung im Detail häufig wenig bestimmt, was zu Lasten der Rechtsklarheit geht. Die Konturen unionsrechtlicher Modifikation bleiben oft bis zu einer Entscheidung des EuGH oder einer unionalen Positivierung im nur Ungefähren. Die gemeinsamen Rechtsgrundsätze schließlich bilden einen bindenden Rahmen, gleichsam eine Grundlegung gemeineuropäischer Verwaltungsstrukturen, innerhalb dessen sich auch ohne vereinheitlichendes Sekundärrecht eine gewisse Angleichung nationaler Verwaltungsregeln entwickelt.
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Grenzen der Vereinheitlichung?
Diese vielgestaltigen Einwirkungen aus dem Unionsverwaltungsrecht auf das nationale Verwaltungsrecht und seine Grundstrukturen werfen die Frage nach ihren Grenzen und damit nach dem verbleibenden nationalen Spielraum für Diversität auf, zumal wenn die Grundlagen des nationalen Verwaltungsrechts als Ausdruck nationaler Identität beansprucht werden (Art. 4 Abs. 2 EUV).[229] Da die Kompetenzen für die Ausgestaltung des Unionsverwaltungsrechts dem EU-Gesetzgeber sehr viel Spielraum gewähren,[230] ist das letztlich eine politische Frage. Man mag den Identitätsschutz als letzte Bastion ansehen; da der Identitätsschutz jedoch nur die grundlegenden verfassungsmäßigen Strukturen und daraus abzuleitenden Mindestanforderungen an Verwaltungs(verfahrens)recht abdeckt[231], ist er wenig geeignet, nationale Spezifika des Verwaltungsrechts abzusichern, solange sie nicht gerade in der ihnen vom nationalen Gesetzgeber festgelegten Gestalt als aus der Verfassung geboten anerkannt werden. Nationale Traditionen stehen der weiteren Herausbildung gemeineuropäischer Grundregeln nicht grundsätzlich entgegen.[232]
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Herausforderungen: demokratische Legitimation und Rechtsschutz
Bereits für das EU-Eigenverwaltungsrecht war die Stärkung der demokratischen Kontrolle angesichts ihrer Ausdifferenzierung als Herausforderung hervorgehoben worden.[233] Das gilt in gleicher Weise für das Unionsverwaltungsrecht, insbesondere im Hinblick auf die kooperativen Strukturen.[234] Hinzu kommt die hier nicht untersuchte Rechtsschutzproblematik. Die Verschränkungen unionalen und nationalen Rechts gestalten effektiven Rechtsschutz im Unionsverwaltungsrecht schwierig[235]; der dafür notwendige Rechtsprechungsverbund bedarf noch erheblicher Entwicklung.
D. Bibliografie
Peter Axer/Bernd Grzeszick/Wolfgang Kahl/Ute Mager/Ekkehart Reimer (Hg.), Das Europäische Verwaltungsrecht in der Konsolidierungsphase. Systembildung – Disziplinierung – Internationalisierung, Die Verwaltung Beih. 10, 2010.
Armin Hatje, Die gemeinschaftsrechtliche Steuerung der Wirtschaftsverwaltung, 1998.
Wolfgang Kahl, 35 Jahre Verwaltungsverfahrensgesetz – 35 Jahre Europäisierung des Verwaltungsverfahrensrechts, NVwZ 2011, S. 449–457.
Hanns Peter Nehl, Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemeinschaftsverfassung, 2002.
Ulrich Stelkens, Europäisches Verwaltungsrecht, Europäisierung des Verwaltungsrechts und Internationales Verwaltungsrecht, in: Paul Stelkens/Heinz Joachim Bonk/Michael Sachs (Hg.), VwVfG, 92018.
Rudolf Streinz, Vollzug des europäischen Rechts durch deutsche Staatsorgane, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. X, 32012, § 218.
Gernot
