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D. Akteurinnen und Akteure der Verbundverwaltung18 – 23
II. Europäische Agenturen und Ämter20, 21
IV. Private Akteurinnen und Akteure23
E. Handlungsformen im Europäischen Verwaltungsverbund24 – 31
I. Exekutive Normkonkretisierung durch soft law und Leitlinien25, 26
III. Transnationaler Verwaltungsakt28 – 31
F. Instrumententypen der Verbundverwaltung32 – 37
G. Rechtsschutz im Europäischen Verwaltungsverbund38 – 40
A. Einführung
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Supranationale Verflechtung des Verwaltungshandelns
Das Unionsrecht ist durch seinen supranationalen Charakter geprägt, wie er in den Figuren der unmittelbaren Anwendbarkeit und des Anwendungsvorrangs seinen Ausdruck findet.[1] Die aus der Supranationalität erwachsende Europäisierung (i. e. S.) des nationalen Rechts hat zur Herausbildung eines Unionsverwaltungsrechts geführt.[2] Zugleich wurde seit den 2000er-Jahren zunehmend erkannt, dass es beim Verhältnis des nationalen Rechts zum europäischen Verwaltungsrecht um mehr geht als die Überlagerung und Überformung[3] der mitgliedstaatlichen Verwaltungsrechtssysteme. In Rede steht zugleich die ebenenübergreifende Verknüpfung des Verwaltungshandelns in einem gegliederten europäischen Verwaltungsraum.[4] Die Begriffswahl zur Beschreibung solcher supranationaler Verflechtungen des Verwaltungshandelns ist uneinheitlich. In jüngerer Zeit hat sich der Terminus des „Europäischen Verwaltungsverbunds“ etabliert.[5] Daneben sind Bezeichnungen wie „Verwaltungskooperation“[6], „Mehrebenenverwaltung“[7], „Mischverwaltung“[8], „einheitlicher Verwaltungsraum“[9], „kodependentes Verwaltungshandeln“[10] oder „Verwaltungsgemeinschaft“[11] zu finden.[12] Nachfolgend gilt es zunächst das neue Paradigma der Verbundverwaltung zu umreißen und abzugrenzen (B.), bevor ihre Funktionen beleuchtet werden können (C.). Hieran anknüpfend ist der Fokus auf die im Verwaltungsverbund handelnden Akteurinnen und Akteure (D.) sowie die eingesetzten Handlungsformen und Instrumente (E. und F.) zu richten. Ausführungen zum Verwaltungsrechtsschutz runden die Analyse der supranationalen Verflechtung ab (G.).
I. Einordnung
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Vollzugsteilung und -verflechtung
Der europäische Verwaltungsverbund umschreibt die Vernetzung der mitgliedstaatlichen und unionalen Verwaltungen zu einem Informations-, Entscheidungs- und Kontrollverbund.[13] Er ist darauf ausgerichtet, sowohl Unionsrecht als auch unionsrechtlich harmonisiertes nationales Recht zu vollziehen. Innerhalb des Verbunds besteht zwar eine organisatorische Trennung zwischen den Verwaltungsräumen von Mitgliedstaaten und Union.[14] Bei der Vornahme von Verwaltungshandlungen wird jene Trennlinie aber durch funktionale Zusammenarbeit überwunden.[15] In diesem Sinne erweisen sich Vollzugsteilung und -verflechtung, Trennung und Kooperation als zentrale Elemente des Verwaltungsverbunds.[16]
3
Verbot der Mischverwaltung
Die im Grundsatz festzustellende Trennung der Vollzugsformen und ihre funktionale Überwindung prägt auch das Primärrecht. Einerseits folgt aus dem Zusammenspiel der Absätze 1 und 2 des mit dem Vertrag von Lissabon implementierten Art. 291 AEUV ein Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen nationalem und unionalem Vollzug.[17] Andererseits wird die Verteilung der Durchführungskompetenzen durch das zum gleichen Zeitpunkt ins Primärrecht aufgenommene Kooperationsgebot des Art. 197 Abs. 1 AEUV ergänzt.[18] Danach stellt „[d]ie für das ordnungsgemäße Funktionieren der Union entscheidende effektive Durchführung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten“ eine „Frage von gemeinsamem Interesse“ dar. Diese Kooperation kann von der Union in den Formen, unter den Voraussetzungen und in den Grenzen von Art. 197 Abs. 2 AEUV unterstützt werden. Dergestalt erfolgt eine Auflösung der „Antagonie zwischen Unionsvollziehung und nationaler Vollziehung“ zugunsten einer Öffnung für die Verwaltungszusammenarbeit zwischen beiden Ebenen.[19] Bedenkt man weiter, dass im Lichte der allgemeinen Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) die effektive Aufgabenerfüllung stärker im Vordergrund
