die sich als „Grenzgänger“ zwischen nationaler und europäischer Ebene bewegen.[146] Hierzu passt die Feststellung, dass sich Netzwerke bisweilen als Vorläufer neuer EU-Agenturen erweisen.[147]
IV. Private Akteurinnen und Akteure
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Vielgestaltigkeit durch Einbeziehung Privater
Die Vielgestaltigkeit der Verbundverwaltung kommt auch in der Einbeziehung privater Akteurinnen und Akteure zum Ausdruck.[148] Modellhaft hierfür steht – neben dem Energieregulierungsverbund[149] – das Produktsicherheitsrecht.[150] Die einschlägigen Richtlinien beschränken sich bei den Produktvorgaben auf „grundlegende Anforderungen“ zur Bestimmung des Schutzniveaus.[151] Konkretisierungen enthalten die rechtlich zwar unverbindlichen, aber eine Konformitätsvermutung auslösenden „harmonisierten Normen“. Diese werden in besonderen Verfahren durch die privatrechtlich organisierten Europäischen Normungsorganisationen (CEN, CENELEC und ETSI) erstellt. Im Weiteren ist die Herstellerin bzw. der Hersteller dann verpflichtet, vor dem Inverkehrbringen durch Konformitätserklärung und Anbringen der CE-Kennzeichnung am Produkt zu bestätigen, dass dieses den grundlegenden Anforderungen entspricht. Die zugrundeliegende Konformitätsbewertung erfolgt bei erhöhtem Gefährdungspotential typischerweise durch sog. notifizierte Stellen (früher: benannte Stellen).[152] Hierbei handelt es sich in der Regel um Private, die nach Maßgabe einer vertraglichen Beziehung zur Herstellerin bzw. zum Hersteller tätig werden. Dergestalt erfolgt eine doppelte Einbeziehung Privater auf der Normsetzungs- und der Marktzugangsebene. Erst die nachgelagerte Marktüberwachung ist dann wiederum originäre Aufgabe der nationalen Behörden.
E. Handlungsformen im Europäischen Verwaltungsverbund
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Grundlagen
Richtet man den Blick auf die Handlungsformen[153] in der Verbundverwaltung, gilt es im Ausgangspunkt festzuhalten, dass stets ein Rückgriff auf die existierenden Typen des nationalen Verwaltungsrechts oder des EU-Eigenverwaltungsrechts erfolgt. Originäre Handlungsformen des europäischen Verwaltungsverbunds existieren nicht.[154] Vielmehr können nur verbundtypische Handlungsformen identifiziert werden, die wegen ihrer Eignung für spezielle Kooperationsbeziehungen regelmäßig zum Einsatz kommen. Hierzu zählen neben den im Komitologieverfahren erlassenen Durchführungsrechtsakten (Art. 291 Abs. 2 AEUV)[155] die exekutive Normkonkretisierung durch soft law und Leitlinien (I.) sowie konsensuale Instrumente (II.) und transnationale Verwaltungsakte (III.). In konsequenter Fortsetzung der formalen Anknüpfung an die Handlungsebene bestimmt sich auch das zugehörige Verwaltungsverfahrensrecht nach der organisatorischen Zuordnung der jeweils tätigen Behörde.[156] Insoweit lässt sich von einem verfahrensrechtlichen Trennungsprinzip sprechen, das auf prozessualer und haftungsrechtlicher Ebene eine Fortführung erfährt.[157]
I. Exekutive Normkonkretisierung durch soft law und Leitlinien
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Koordinierungs- und Steuerungsbedarf
Die supranationale Vollzugsverflechtung im Europäischen Verwaltungsverbund löst gegenüber den überkommenen Vollzugsmodellen einen erhöhten Koordinierungs- und Steuerungsbedarf aus.[158] Vielfach werden der Kommission daher in den einschlägigen Sekundärrechtsakten neben der Durchführungsrechtsetzung (normative) Steuerungsbefugnisse zur exekutiven Normkonkretisierung eingeräumt.[159] Die einschlägigen Handlungsinstrumente wirken zwar vor allem intraadministrativ im Wege der Selbstbindung bzw. durch Vorgaben an andere EU-Stellen sowie interadministrativ im Verhältnis der EU-Administration zu den nationalen Verwaltungen.[160] Dies schließt eine bindende Außenwirkung aber nicht per se aus.[161]
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Leitlinien als Steuerungsinstrument
Die Kommission stützt sich zum Zwecke der Normkonkretisierung neben bloßen Bekanntmachungen, Empfehlungen, Mitteilungen und Stellungnahmen auch auf das Instrument der Leitlinie. Hierbei handelt es sich um allgemeine Vorgaben, die einen einheitlichen, transparenten Auslegungsrahmen bilden und den Vollzug in eine bestimmte Richtung steuern.[162] Die Rechtsverbindlichkeit von Leitlinien ist im Einzelfall mit Blick auf den jeweiligen Regelungskontext zu beantworten.[163] Vielfach haben sie als bloßes soft law „nur“ den Charakter von ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften mit Selbstbindungswirkung.[164] Leitlinien können aber auch unmittelbar bindende (Außen-)Wirkung entfalten und als delegierte Rechtsakte oder Durchführungsrechtsakte (Art. 290, 291 AEUV) ergehen.[165] In kritischer Perspektive wird zwar die inflationäre Ausweitung der einschlägigen Ermächtigungen gerügt.[166] Paradigmatisch hierfür stehen die durch ein Verfahren der Leitlinieneinhaltung bewehrten Rechtsetzungskompetenzen im Energierecht.[167] Einer rechtsstaats- und demokratiewidrigen Verteilung der Rechtsetzungsverantwortung wird aber durch die vom EuGH entwickelte,[168] in Art. 290 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV positivierte und auf Art. 291 AEUV übertragbare[169] Wesentlichkeitstheorie entgegengewirkt.
II. Konsensuale Instrumente
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Administrative Vereinbarungen
Die Kooperation auf horizontaler wie auf vertikaler Ebene bedient sich im Rahmen der Verbundverwaltung auch konsensualer Instrumente.[170] Explizit vorgesehen sind bilaterale administrative Vereinbarungen zwischen der Europäischen Investitionsbank (EIB) und den einzelnen Mitgliedstaaten sowie zwischen der Kommission und jeweils einem Mitgliedstaat im Bereich der europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds).[171] Ein weiteres klassisches Beispiel liefert das EU-Beihilferecht. Hier erfolgt die Überprüfung bestehender Beihilferegelungen häufig im Zuge der Aufstellung neuer „Unionsrahmen“ bzw. „Leitlinien“.[172] Zur Gewährleistung eines einheitlichen Regimes schlägt die Kommission den Mitgliedstaaten als „zweckdienliche Maßnahme“ vor, auch bestehende Beihilferegelungen an den neuen Rahmen anzupassen. Der zunächst nur als Empfehlung (Art. 288 Abs. 5 AEUV) einzuordnende Vorschlag gemäß Art. 108 Abs. 1 S. 2 AEUV wird für die betreffenden Mitgliedstaaten mit deren Zustimmung verbindlich.[173] Diese Systematik verdeutlicht, dass eine Einordnung entsprechender Vereinbarungen als bloße unverbindliche informelle Übereinkünfte zu allgemein ist.[174] Richtigerweise dürfte es sich – parallel zu den Leitlinien – um ungekennzeichnete, weil außerhalb von Art. 288 AEUV stehende Rechtsakte handeln, deren Bindungswirkung im Einzelfall mit Blick auf den jeweiligen Regelungskontext zu beurteilen ist.
III. Transnationaler Verwaltungsakt
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Transnationalitätsmodell
Zu den verbundtypischen Handlungsformen zählt auch der transnationale Verwaltungsakt.[175] Hierunter sind behördliche Einzelfallentscheidungen zu verstehen, die auf die Erzeugung von Rechtswirkungen im Ausland abzielen.[176] Formal betrachtet handelt es sich um ein Rechtsinstitut des indirekten Vollzugs.[177] Zugleich ist die materiell prägende unmittelbare Transnationalität Ausdruck der differenzierten Verbundstrukturen im europäischen Verwaltungsraum.[178] Obgleich nur von einem Mitgliedstaat erlassen und damit formal den Handlungsformen des jeweiligen nationalen Rechts zugeordnet,[179] entfaltet der transnationale Verwaltungsakt ipso iure verbindliche Wirkung in allen Mitgliedstaaten.[180] Daraus resultiert eine horizontale Zentralisierung des Vollzugs auf mitgliedstaatlicher Ebene.[181] In diesem Sinne stellen sich die nach dem Transnationalitätsmodell[182] ergangenen Verwaltungsentscheidungen als Ausdruck sowohl des Herkunftslandprinzips als auch des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung dar.[183] Beispiele bilden Entscheidungen der nationalen Zollverwaltungen nach Maßgabe des Zollkodex[184]
