zur Auflösung von damit rechtsordnungsübergreifenden Normkonflikten ist der Vorrang des Unionsrechts. Dieser ist für die EU als supranationale Akteurin elementare Funktionsbedingung.[101] Er sichert nicht nur die Einheit und Wirksamkeit ihres Rechts, sondern ihr politisches Gestaltungsprimat.[102] Der Vorrang des Unionsrechts findet sich – nach dem Scheitern des Verfassungsvertrags (vgl. Art. I-6 VVE) – an eher versteckter Stelle, nämlich in der Erklärung Nr. 17 zur Schlussakte der Regierungskonferenz zum Vertrag von Lissabon. Die Erklärung ist rechtlich allerdings kein Teil des Primärrechts (Umkehrschluss aus Art. 51 EUV).[103] Sie ist rechtlich nicht bindend, kann aber nach Art. 31 Abs. 2 WVRK zur Auslegung herangezogen werden.[104]
1. Geltung
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Keine Konfliktvermeidung auf Kompetenzebene
Die Anwendung einer Kollisionsnorm setzt zunächst die Gültigkeit der kollidierenden Normen voraus,[105] insbesondere müssen diese kompetenzgemäß erlassen sein. Angesichts der kaum bestehenden exklusiven Kompetenzzuweisung im Verhältnis zwischen Union und Mitgliedstaaten kommt einer solchen vorrangigen[106] „Konfliktvermeidung kraft Kompetenzausscheidung“[107] indes – anders als etwa im Verhältnis zwischen Bundes- und Landesrecht[108] – kaum Relevanz zu.[109] Für Unionsrechtsakte gilt dies zudem deshalb, weil diese nach der Rechtsprechung des EuGH eine Gültigkeitsvermutung trifft und der EuGH sich das Verwerfungsmonopol vorbehält.[110]
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Ausschließliche und geteilte Zuständigkeiten
Im Hinblick auf mitgliedstaatliche Regelungen wird allerdings teilweise angenommen, dass diese ohne Kompetenzgrundlage erlassen und damit ungültig sind, wenn sie in einen Bereich ausschließlicher (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 AEUV) oder geteilter (konkurrierender) (Art. 2 Abs. 2 i. V. m. Art. 4 Abs. 1 und 2 AEUV) Zuständigkeit der Union fallen, sofern und soweit die Union von dieser Kompetenz abschließend Gebrauch gemacht hat.[111] Richtig ist, dass den Unionskompetenzen insoweit – für die ausschließlichen Zuständigkeiten – per se[112] bzw. – für die geteilten Zuständigkeiten – jedenfalls durch ihre Inanspruchnahme eine Sperrwirkung beizumessen ist. Richtigerweise hat jedoch auch in diesem Bereich keine mit einer Kompetenzaufgabe verbundene, echte Kompetenzübertragung der Mitgliedstaaten stattgefunden,[113] sodass die Gültigkeit des nationalen Rechts unberührt bleibt.[114] Auf dieser Grundlage erlassene Rechtsnormen werden jedoch abstrakt – unabhängig von einem inhaltlichen Widerspruch im Einzelnen – unanwendbar.[115] Man kann insoweit von einem kompetenzhierarchischen[116] oder bereichsspezifischen Vorrang sprechen.
2. Unmittelbare Anwendbarkeit
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Unmittelbare Anwendbarkeit als Vorrangvoraussetzung
Überwiegend wird angenommen, dass nur unmittelbar anwendbares Unionsrecht einen Vorrang auslösen könne, da nur dort überhaupt eine Normkollision auftrete.[117] Auch der EuGH hat zuletzt explizit betont, dass eine Norm, die nicht unmittelbar anwendbar ist, nicht zum Ausschluss der Anwendbarkeit einer zuwiderlaufenden nationalen Bestimmung führen könne.[118] Richtigerweise ist zu differenzieren: Relevant wird die unmittelbare Anwendbarkeit bei der Wirkung des Vorrangs. Soll eine unionsrechtliche Norm eine nationale Norm ersetzen oder ihre Anwendung ausschließen (Vorrang im engeren Sinne), so muss sie dazu objektiv unmittelbar anwendbar sein. Keine Voraussetzung ist die unmittelbare Anwendbarkeit hingegen, soweit man auch sonstige Rechtswirkungen einem Vorrang im weiten Sinne[119] zuordnet: So besteht insbesondere die Pflicht zur unionsrechtskonformen Auslegung nationalen Rechts unabhängig von der unmittelbaren Anwendbarkeit,[120] etwa in horizontalen Verhältnissen.[121]
a) Kompetenzkollisionen
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Bereichsspezifischer Vorrang
Ein erster Anwendungsfall des Vorrangs des Unionsrechts wurde bereits als bereichsspezifischer Vorrang beschrieben: Im Bereich der ausschließlichen Zuständigkeiten sowie im Bereich der geteilten Zuständigkeit, soweit die Union eine abschließende Regelung getroffen hat, löst dies für den gesamten Sachbereich einen Vorrang des Unionsrechts aus. Auf die konkrete inhaltliche Unvereinbarkeit kommt es nicht weiter an.[122]
b) Direkte und indirekte Kollisionen
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Direkte und indirekte Kollisionen
Darüber hinaus greift die Kollisionsregel des Vorrangs Platz, wenn durch zwei Normen für denselben Sachverhalt unterschiedliche Rechtsfolgen angeordnet werden.[123] Unterscheiden lässt sich dabei zwischen direkten (unmittelbaren) und indirekten (mittelbaren) Kollisionen:[124] Bei ersteren ordnen Unions- und mitgliedstaatliches Recht für denselben Regelungsgegenstand nicht miteinander vereinbare Rechtsfolgen an.[125] Bei einer indirekten Kollision regeln die Rechtsordnungen hingegen zunächst unterschiedliche Fragen.[126] Durch die Anwendung der mitgliedstaatlichen Regelung(en) wird jedoch zumindest mittelbar die vollumfängliche Realisierung des Unionsrechts behindert.[127] Typisches Beispiel hierfür sind Konstellationen, in denen nationale Verfahrens- oder Prozessvorschriften einer effektiven Umsetzung unionalen Sachrechts entgegenstehen.
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Ubiquitäres Phänomen
Insgesamt treten direkte wie auch indirekte Kollisionen vergleichsweise oft auf. Dies liegt darin begründet, dass zum einen die Kompetenzverteilung nicht trennscharf ist.[128] Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass die Union inkrementell in ihre Rolle als Rechtsetzerin hineinwächst und damit beim Neuerlass häufig bereits bestehende nationale Regelungskonzepte vorfindet. Schließlich ist zu bedenken, dass die EU teilweise andere Regelungskonzeptionen und andere Regelungsziele verfolgt, wodurch stärkere Friktionen bestehen als bei einer allein nationalen, auf den Grundsatz der Widerspruchsfreiheit ausgerichteten Rechtsentwicklung.
II. Inhalt
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Sachliche Dimension
Das Vorrangprinzip gilt universell, das heißt im Hinblick auf das gesamte Unionsrecht jedweder Rangstufe[129] sowie – nach Aufgabe der früheren Drei-Säulen-Struktur durch den Vertrag von Lissabon – grundsätzlich auch für die Bereiche der Polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS)[130] und der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)[131]. Im Hinblick auf das mitgliedstaatliche Recht gilt der Vorrang unabhängig einerseits von der Rechtsnatur und der normenhierarchischen Stellung eines Rechtsakts.[132] Andererseits ist auch der konkrete Inhalt des mitgliedstaatlichen Rechtsakts irrelevant. Der lex specialis-Grundsatz findet keine Anwendung.[133] Aus unionsrechtlicher Sicht für den Vorrang grundsätzlich unschädlich ist daher auch, wenn der mitgliedstaatliche Rechtsakt einen höheren (grund-)rechtlichen Schutzstandard gewährleistet.[134]
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Zeitliche Dimension
Daneben gilt der Vorrang des Unionsrechts auch in zeitlicher Hinsicht absolut. Die lex posterior-Regelung findet als Kollisionsnorm keine Anwendung. Auch später erlassenes nationales Recht unterfällt damit dem Primat des Unionsrechts.[135]
III. Adressaten
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