2. Gemeinsame Kriegsbeute: Elsass-Lothringen als „abhängiges Land“69 – 71
3. Finanzen im Föderalismus72, 73
III. Aufbau neuer Leistungsverwaltungen zur Daseinsvorsorge74 – 77
IV. Innovative Selbstverwaltungen in Großstädten und deutliche Grenzen auf dem Land78 – 80
V. Herausforderungen im Ersten Weltkrieg 1914–191881 – 84
1. Kriegszustand und Ermächtigungsgesetz 191481, 82
2. Konfliktreiches Nebeneinander von königlicher Regierung und königlichem Oberbefehl83, 84
E. Max Weber und die deutsche Verwaltung im langen 19. Jahrhundert85, 86
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Metapher vom „langen“ 19. Jahrhundert
Der britische Historiker Erik Hobsbawm sprach im Hinblick auf das 20. Jahrhundert von einem „langen“ 19. Jahrhundert, das 1789 begann und 1914/1917/1918 endete.[1] Hier ist das Bild im Blick auf die Kontinuität der deutschen Monarchien zu verstehen. Oft beschritten sie aus dem Schrecken über die terreur des Wohlfahrtsausschusses 1793/94 in Frankreich und zur Besänftigung ausgreifender Ansprüche Napoleons den Weg von Reformen, doch jeweils anders. Und dann brachen sie am Ende des Ersten Weltkriegs für viele unerwartet zusammen. Für den „langen“ Zeitraum dazwischen legt das Bild Gleichläufigkeit und Kontinuität nahe, wenn nicht eine vom Nationalstaat bestimmte, positiv verstandene Fortentwicklung. Zu diesem „langen“ Jahrhundert zählen aber auch innere Brüche und vorhandene, aber wenig begangene alternative Wege.
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Gleich scheinende Begriffe
Am 31. Juli 1914 wurden für heute fremdartige Rechtslagen deutlich. Der Kriegszustand als Ausnahmezustand auf Dauer wurde in Form einfacher Verordnungen verhängt. Sie ergingen durch den deutschen Kaiser und König von Preußen als Obersten Befehlshaber und – durch Bündnisverträge seit 1867 an ihn gebunden – den König von Bayern.[2] Politisch ging ihnen weder ein Beschluss einer Reichsregierung (es gab sie nicht; einziger Minister war der Reichskanzler) noch eine Diskussion und Abstimmung im Reichstag oder im bayerischen Landtag voraus. Herrschaftsrechte waren damals anders zwischen Krone, Regierung und Verwaltung aufgeteilt; dadurch wurde auch die Rolle der „Verwalteten“ anders gefasst, als es diese über mehr als zwei Jahrhundert verwendeten, nur gleich scheinenden, Begriffe aus heutiger Sicht suggerieren.[3] Die begriffliche und sprachliche Spannung wahrzunehmen, widerstrebt zunächst einer Verwaltungsrechtswissenschaft, die sich am geltenden Recht orientiert und dieses systematisiert.[4] Das Wissen um die geschichtliche Vielfalt von sehr unterschiedlichen Verwaltungen in vielerlei Situationen kann vermitteln, wie Recht und Verwaltung unsere gewachsene Kultur geprägt haben.[5] So, wie von Menschen bestimmte Antworten auf neuartige Situationen entworfen wurden, können diese von Menschen auch wieder geändert werden.
I. Integration in Französische Republik und Französisches Kaiserreich
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Linksrheinische Departements
1792 erklärte der französische König Ludwig XVI. unter dem Druck der Revolution den am Rhein benachbarten Großmächten Preußen (Niederrhein) und Österreich (Ortenau und Breisgau) den Krieg. Auf erste Erfolge, u. a. in der von Johann Wolfgang von Goethe beschriebenen Kanonade von Valmy, folgten die Verhaftung (und später Hinrichtung) des Königs, die Ausrufung der Republik und ab 1794 der Vormarsch und die Besatzung des linken Rheinufers. Preußen erklärte sich 1795 neutral und konzentrierte seine Kräfte auf die dritte polnische Teilung. Im selben Jahr bildete die Französische Republik die vier linksrheinischen Departements Roer/Rur (Aachen), Saar (Trier), Rhein-und-Mosel (Koblenz) und Donnersberg (Mainz). Die Universitäten in Köln, Bonn, Trier und Mainz wurden 1798 aufgehoben; wie in Frankreich schon seit 1793 galten sie als Träger unzeitgemäßer Privilegien. Ersatz sollte die neue École spéciale de droit/Rechtsschule in Koblenz bieten, eine von zwölf in Frankreich.[6] Im Frieden von Lunéville 1801 wurden die vier Departements annektiert und die Auflösung des Alten Reiches wurde absehbar.[7]
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Küstendepartements
Im Zuge der Kontinentalsperre gegen den britischen Handel wurden 1811 die bereits besetzten deutschen Nordseeküsten als Departements Elbmündung (Hamburg), Wesermündung (Bremen), Ost-Ems (Aurich), Ober-Ems (Osnabrück) und Lippe (Münster) dem Kaiserreich Napoleons einverleibt. Die alten Hansestädte Hamburg, Bremen und Lübeck erhielten dabei zwar den Ehrentitel von „bonnes villes“ des Kaiserreichs, aber sie wurden von souveränen Staaten zu einfachen Gemeinden nach französischem Recht. An die Stelle der oligarchisch sich selbst ergänzenden Senate und Bürgerschaften traten ernannte und an Weisungen des Präfekten gebundene Maires und ernannte Munizipalräte.[8]
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Modernisierung der Gesellschaft
Hier wie in ganz Frankreich wurde das moderne französische Zivilgesetzbuch aus dem Geist der Aufklärung, der Code Civil oder Code Napoléon von 1804 eingeführt. Er ging von der Freiheit aller und ihrer Gleichheit vor dem Gesetz aus. Alle alten Privilegien entfielen, u. a. des Adels, der Kirchen und der Zünfte. Wirtschaftspolitisch wirkten die Garantie des Eigentums und die Gewerbefreiheit, und Handelskammern, zuerst 1803 in Köln, vermittelten zum Staat. Neu in der Justiz waren Staatsanwälte und Geschworenengerichte; Strafsachen wurden mündlich und öffentlich verhandelt. Dagegen
