СССР нормативных актах, являющихся обязательными для других министерств и ведомств[413].
При этом следует иметь в виду, что правотворчество в сфере государственного управления с процессуальной точки зрения есть не что иное, как порядок принятия нормативных актов правомочными на то субъектами. А это, в свою очередь, означает, что для любого органа государственного управления принятие нормативного акта есть как раз тот случай, когда им разрешается индивидуально-конкретное дело именно по поводу принятия данного акта, поскольку принимается вполне определенный нормативный акт, для чего, несомненно, требуется определенная процедура. Поэтому мы не можем согласиться с высказанными в литературе критическими замечаниями о том, что правотворчество – действие более широкое и емкое, чем порядок принятия нормативных актов. Все дело в том, что нас интересует процедурная сторона вопроса, внутренняя структура самого процесса принятия нормативных актов государственного управления, упорядочение которого, вне всякого сомнения, имеет первостепенное значение для осуществления государственного управления и должно получить научно обоснованную административно-процессуальную регламентацию[414].
Разумеется, принятие нормативного акта управления вносит элемент своеобразия в характер тех административно-процессуальных правоотношений, которые при этом возникают. Главная особенность этих отношений состоит в том, что они складываются не между органом, принявшим акт, и исполнителем, поскольку в данном случае исполнителя, как такового, нет, ибо нормативный акт рассчитан на потенциального исполнителя, а между различными подразделениями данного органа, принимающего нормативный акт.
В нашем законодательстве отсутствует единый акт, который бы в общих чертах регламентировал процедуру разработки и принятия нормативных актов государственного управления. Между тем практическая потребность в таком регулировании ощущается настолько остро, что многие органы государственного управления на местах сами устанавливают процедуру по подготовке и принятию своих нормативных актов[415]. Такой вариант решения проблемы не может расцениваться как оптимальный. Он неизбежно порождает разнобой в регламентировании тех сторон нормотворческой процедуры, которые могут и должны быть единообразными, общими для всех органов. Тем не менее регулирование местными органами государственного управления процедуры принятия своих собственных нормативных актов заслуживает того, чтобы этот опыт изучался с точки зрения выявления всего положительного в нем и учета его при последующей разработке унифицированных общеобязательных правил осуществления данного вида административного производства.
Характерная черта этого вида производства состоит также в том, что его результат – нормативный акт
СП СССР 1971 г. № 1, ст. 1.
См.: рецензию С. Г. Илясова, Л. П. Коренева, Л. В. Серегина на книгу В. Д. Сорокина «Проблемы административного процесса» («Юридическая литература», 1968), «Правоведение» 1969 г. № 3, стр. 137.
Так, решением от 30 января 1967 г. исполком Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся установил основные правила подготовки проектов решений и распоряжений исполнительного комитета. Представленные руководителями отделов и управлений исполкома Ленгорсовета и других организаций проекты решений и распоряжений должны быть тщательно отредактированы, напечатаны без исправлений, завизированы исполнителями и заинтересованными организациями. Возражения по проекту, если они имеются, должны быть изложены в письменном виде. // Проекты решений и распоряжений передаются соответствующим помощникам председателя, заместителям председателя и секретарю исполкома. Помощники составляют к проектам решений справки, где указывают: с кем проект согласован, какие имеются разногласия, кто будет докладывать и выступать по проекту, кого необходимо вызвать для рассмотрения и кому должно быть разослано решение. // Все проекты должны быть согласованы с юридической частью исполкома, которая проверяет их соответствие действующему законодательству. О подготовленных и проверенных проектах помощники докладывают председателю, его заместителям и секретарю по принадлежности. Названные должностные лица вносят эти проекты на рассмотрение исполкома или его президиума. // Принятые решения размножаются протокольной частью, как правило, не позднее трех дней со дня их подписания.
