–retomando el vocabulario institucional– y, por lo tanto, en un menor conformismo frente a las prácticas institucionalmente prescritas. Los usos de la institución han sido modificados en una diversificación de las demandas, más allá del servicio estrictamente burocrático, en términos de diálogo o de resolución de problemas “personales”, i.e. no aprehensibles en términos de “expediente”. Estos nuevos usos de los visitantes han modificado las prácticas de los agentes, obligados a adaptarse y a responder a estas solicitudes hasta entonces inéditas. Es más, se ha vuelto posible para los empleados de las oficinas utilizar su oficio como medio para satisfacer sus vocaciones “sociales”. Además de sus usos, las funciones de la institución también se han transformado: de instituciones “familiares” al servicio de políticas natalistas se han tornado organismos centrales para el tratamiento público de la precariedad. De esta manera, las funciones de la CAF y de sus oficinas no pueden ser reducidas a su designación oficial de otorgamiento de prestaciones, de información y de tratamiento de los expedientes. Lugar de recepción de los púdicamente denominados “excluidos”, la oficina de atención al público constituye más que nunca un lugar de socialización, es decir, del desarrollo de relaciones sociales y del aprendizaje de normas sociales. Más que nunca, las interacciones en las oficinas son también la ocasión de asignar –a veces no sin violencia– identidades, de imponer reglas de conducta. Al mantenimiento del orden institucional antes mencionado, debemos agregar el papel que la relación administrativa juega en el mantenimiento del orden social.
Identidades y roles sociales; gestión de las tensiones; usos y funcionamiento de la institución: las tres líneas que hemos trazado se anudan entre sí y forman la trama de nuestro análisis. En primer lugar, el juego de los roles se relaciona con la producción del consentimiento. Situados en posición de demandante, casi siempre profanos en materia administrativa frente a los profesionales de la administración, los visitantes se predisponen a una “identificación pasiva”6 en sus interacciones. De manera diferencial según su posición social, son conducidos a conformarse con el rol institucionalmente prescrito, y de esta manera a aceptar, al menos en el cara a cara con un agente, las normas de la institución. Adoptar un perfil administrativo significa adoptar un perfil bajo. Los agentes disponen de un margen de maniobra: situados en posición de fuerza, beneficiarios de una cierta independencia en su trabajo, asumen un papel más activo en la definición de su rol. Pueden, por ejemplo, alternar entre elementos personales (mostrarse comprensivos, movilizar competencias o valores que les son propios…) y los componentes más formales de su función burocrática. Este doble juego se diferencia también según la brecha social que separa el agente del visitante. La flexibilidad de las apariencias –o flexibilidad aparente– coadyuva a persuadir a los visitantes y a producir el consenso de forma más eficaz, ofreciéndoles cierta consideración, aunque siempre recordando la necesaria sumisión a las reglas. Esta “mano de hierro en un guante de seda” del agente, dualidad inherente a la interacción burocrática, permite a los profesionales de la administración dominar la situación, y asegurar la producción del consentimiento.
En segundo lugar, el estudio de los usos de la institución muestra cómo se vinculan nuestras líneas de investigación. La diversidad de usos que los visitantes pueden hacer de la institución nos permiten una mirada más minuciosa de la relación con la institución: los beneficiarios no son “víctimas” pasivas, desprovistas de todo margen de agencia, y exentos de tácticas; no solo se conforman al rol que la institución espera de ellos, sino que pueden deslizarse entre sus fallas e intersticios y tornar problemático el orden pacífico de la institución. Pueden adaptarse a la institución, pero también hacer a la institución adaptarse a ellos; es a través de la definición de los roles, en particular de los agentes, que los nuevos usos adaptan y cambian la institución.
Antes de abordar estas líneas a lo largo de nuestra obra, presentaremos en la introducción los principios de análisis y los métodos empíricos que han guiado nuestra investigación.
Marco de análisis y desarrollo de la investigación
En primer lugar, nos referiremos a tres problemas a través de los cuales podremos establecer una visión de conjunto del marco de análisis. El primero refiere a la construcción de las relaciones burocráticas como objeto de investigación. El segundo aborda la cuestión de la identidad, y el tercero refiere a la ambigüedad de las relaciones de dominación. Indicaremos posteriormente las características de nuestro campo de observación y las condiciones del desarrollo de la investigación.
Relaciones burocráticas: del problema social al objeto sociológico
La oficina es, sin duda, el lugar que encarna de manera privilegiada el modelo tradicional de la administración y de las relaciones que esta sostiene con el público. Tal como lo ha descrito Jacques Chevallier, “la oficina representa la más perfecta y evocadora ilustración (de un) modo de relaciones distanciado y autoritario: situado en posición de mendicidad o de solicitante, el administrado es sometido a la buena voluntad del funcionario, sabiendo que no podrá cruzar la barrera material que los aísla no solo física sino simbólicamente”7. Que la mayoría de las personas interrogadas sobre lo que representa, para ellos, el “funcionario tipo” responda “aquel que se encuentra detrás de un escritorio”, ofrece una buena ilustración al respecto8.
Los diversos niveles del carácter simbólico de la oficina de administración y de las relaciones que se desarrollan en ella, explican que haya sido mucho antes objeto de atención política e institucional que objeto de observación para los científicos sociales. Sería importante reconstruir la historia de la intervención y de la evolución de las oficinas de las administraciones y, de esta manera, analizar las formas concretas de las relaciones entre “el Estado y los ciudadanos” o entre “la administración y los usuarios”. Relaciones que, al menos en el caso francés, forman parte del conjunto de problemas construidos y abordados en los programas denominados “de reforma” y de “modernización” –del Estado, de la administración o del servicio público, según el período–. Considerando la falta de trabajos más allá del período contemporáneo, nos limitaremos a dar algunos ejemplos. El primer ejemplo ha sido extraído de un documento preparatorio del programa de modernización del Estado impulsado bajo el régimen de Vichy:
Existe en el gobierno una clara voluntad de reformar el país. Sin embargo, el público no siente esta voluntad. Este comprenderá que algo ha cambiado el día que, en sus relaciones con el Estado, vea al Estado respetándose a sí mismo. El respeto a sí mismo se expresará en las relaciones entre el personal y el público. Oficinas sucias, salas de espera a menudo demasiado pequeñas, esperas desorganizadas que provocan la formación de filas, un trato frecuentemente incorrecto y descortés de los empleados, rudeza frente a los usuarios, sobre todo frente a los pobres, etcétera, son algunas de las expresiones de la impotencia del Estado. Estos hechos no son universales, pero son muy frecuentes. Se trata de la herencia de la negligencia de los últimos años. Si esta situación cambia, si el público encuentra locales limpios, ordenados, funcionarios amables, dará como resultado un sentimiento de cambio verdadero en la nación. Será un buen comienzo para la instauración de una disciplina civil9.
Otro ejemplo es el de la comisión Administration et productivité, creada en 1955, que aborda el problema de la atención al público en las administraciones, refiriéndose a un ideal de transparencia –la administración debe ser una maison de verre (casa de cristal)–10. En relación a aquello que nos interesa directamente aquí, Pierre Laroque, fundador de la Seguridad social y luego presidente de la Unión Nacional de las cajas de Subsidios Familiares, trata en la misma época la cuestión de las “relaciones públicas” y de “los problemas de contacto con los beneficiarios” en el curso de reuniones públicas y asambleas generales11. A mediados de los años sesenta, los responsables de la Uncaf retoman esta cuestión, esta vez desde la perspectiva de la “sobre-frecuentación” de las oficinas, tomando este aspecto como indicador del mal funcionamiento de los servicios y considerando los errores y retrasos como razones de las visitas. La primera gran investigación estadística fue desarrollada en 1964, seguida de otra en 197312. Otras administraciones también
