de un sector solidario, distinta al Estado y al mercado, se hace evidente la necesidad de desarrollar una rama del derecho que responda a esta nueva realidad.
No obstante, en esta normatividad se han observado vacíos importantes; por ejemplo, la mayoría de las superintendencias, ejercen la labor de supervisión dando prelación a la actividad económica por encima de la naturaleza de la organización solidaria. Tal es el caso de la estrategia utilizada en 1999 para afrontar la crisis en COOPDESARROLLO; se desapareció el establecimiento bancario cooperativo y se hizo la cesión de activos y pasivos a un Banco Sociedad Anónima, MEGABANCO, creado con ese fin20. Es importante resaltar que FOGAFÍN, entidad oficial, en conjunto con la Superintendencia Bancaria, orientaron el proceso de integración en COOPDESARROLLO en 1998 y 1999. Un directivo de una de las entidades oficiales que intervinieron en este proceso reconoce, que bajo la figura cooperativa, no era posible intervenir capitalizando de la “manera ortodoxa”, como se hizo en el caso de La Fortaleza, o GRANAHORRAR, por las dificultades que representan para el control del proceso, actuar como un asociado más en una organización cooperativa. (Entrevistado 2).
A continuación se harán dos precisiones tenidas en cuenta en esta investigación sobre la supervisión del Estado en organizaciones cooperativas de carácter financiero.
2.4.1¿POR QUÉ SUPERVISAR ORGANIZACIONES COOPERATIVAS DE CARÁCTER FINANCIERO?
Matthias Arzbach (2002) de la Confederación Alemana de Cooperativas (DGRV) señala que los motivos para supervisar al sistema financiero, están dados por las siguientes razones:
○ Proteger la integridad del sistema financiero
•Sistema de pagos
•Transmisión de la política monetaria
•etc.
○ Proteger el funcionamiento de la institución financiera individual
•Evitar contagio
•Protección del (pequeño) ahorrador (Arzbach M., 2002).
En ese mismo documento, Arzbach también hace algunas reflexiones sobre el porqué supervisar a las cooperativas de ahorro y crédito (organizaciones cooperativas con actividad financiera), y dice que: 1) realizan intermediación financiera (captan y colocan), 2) hacen captación de ahorros tanto de asociados y no asociados, para el caso colombiano advierte cooperativas con gran número de asociados21, 3) los depositantes en las cooperativas de ahorro y crédito merecen la misma protección que los de un banco, y 4) son organizaciones expuestas a problemas de gobernabilidad.
Klaus Fischer, por su parte, haciendo un estudio sobre las causas de la crisis en Colombia, señaló dos razones fundamentales para supervisar las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito (Fischer P. & Desrochers, 1999), a saber:
•Azar moral: relacionado con el riesgo al que puede estar expuesto el ahorrador frente a la toma de riesgo del accionista en los activos subyacentes. El accionista toma parte en la decisión de los riesgos asumidos en la colocación de activos, ya que nombra a los administradores, orienta los planes de la organización, mientras que los ahorradores tienen una posición pasiva sobre estas decisiones. Por eso Fisher dice:
[…] los accionistas están sujetos a asumir riesgos superiores a los que conviene a los acreedores. El carácter de bien público de los depósitos ha conducido a que el Estado vea conveniente proteger a los depositantes de esta forma de azar moral por medio de un conjunto de medidas de reglamentación que tienden a limitar la toma de riesgo por parte de los accionistas. (Fischer P. & Desrochers, 1999: 65).
•Costos de agencia, relacionados con los costos generados por los administradores en detrimento de los asociados o una parte de ellos. Fischer & Desrochers (1999) destacan tres grupos de interés en una cooperativa de ahorro y crédito; los deudores netos, los acreedores netos y los administradores. Fischer plantea que uno de ellos o la combinación de ellos pueden dominar la estructura de gobierno de la cooperativa22. Este dominio se traducirá en políticas gerenciales dispares dependiendo del grupo de interés que ejerza el liderazgo. En las cooperativas, estas políticas son mucho más dispares que en el sistema bancario por acciones, ya que en este último, el accionista controla efectivamente la entidad, siendo más efectiva cuanta mayor concentración de capital se tenga. En aquellos bancos en los que la propiedad es atomizada, el control que se ejerce es menor23. Sin embargo, en un banco tradicional nunca se va a presentar una situación en la que los deudores netos ejerzan el gobierno de la entidad. Estos costos de agencia se asimilan de alguna forma a los problemas de gobernabilidad señalados por Arzbach & Durán (2002).
Fischer (1999) señaló en su documento que la regulación para el azar moral puede ser similar al del sistema financiero internacional, mientras que es necesario establecer una regulación especial para los costos de agencia, ya que corresponden a una problemática muy particular de las organizaciones cooperativas de carácter financiero, por el doble carácter de los asociados de ser dueños pero al mismo tiempo usuarios de los servicios de la cooperativa.
La DGRV distingue los siguientes modelos de supervisión:
Tabla 1. Modelos de supervisión
| Tipo de supervisión | Ventajas | Desventajas |
| Supervisión directa: Cooperativas fiscalizadas directamente por la Superintendencia (on site y off site, o in situ y extra situ). | El supervisor tiene injerencia directa, no controla al controlador auxiliar o delegado para comprobar la confianza depositada en él (control de calidad). | Alto costo de la supervisión (difícil de cubrir con los aportes de los supervisados. Estos aportes están ligados al tamaño de la entidad) debido a alta dispersión geográfica de las cooperativas con actividad financiera y alto número de instituciones de tamaño pequeño. |
| Supervisión auxiliar: Mediante supervisión directa del Estado, un organismo privado realiza funciones de supervisión auxiliar. | Reduce el riesgo del supervisor oficial, debido a un menor grado de delegación. El supervisor oficial nunca delega la emisión de normatividad y típicamente tampoco los instrumentos de sanción e intervención (mitigando un poco el problema del conflicto de interés). Disminuye costos para la Superintendencia. | Posible conflicto de intereses dentro de las Federaciones, puede chocar su función de fomento y apoyo a las entidades afiliadas con la de supervisión y control. |
| Supervisión Delegada La Superintendencia, responsable ante la ley de la supervisión, delega funciones esenciales de control al sector privado. | La Superintendencia se puede limitar a vigilar a la entidad delegada a autorizar la reglamentación expedida por la delegada. Minimiza costos. | Posible conflicto de intereses dentro de las Federaciones. Puede chocar su función de fomento y apoyo a las entidades afiliadas con la de supervisión y control. |
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Autocontrol: La Federación, conformada por entidades del sector solidario, voluntariamente ejerce control propio, sin mandato de la Superintendencia.
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