Introducción
La seguridad ciudadana aparece como una demanda de la sociedad hacia el Gobierno. En general, se acepta que es necesario que el Gobierno intervenga las situaciones que provocan inseguridad (tema central de la filosofía política de autores como Hobbes o Locke), siendo estas, y sus causas, muy variadas. La seguridad ciudadana suele definirse actualmente como un estado de cosas en donde el individuo (o ciudadano, ciudadana) como sujeto de derecho se encuentra libre de peligros y de riesgos en contra de su vida y sus propiedades (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD], 2011). Perspectivas adicionales desde diferentes disciplinas pueden incorporar elementos conceptuales de mucho interés; no obstante, el elemento común es la protección a la vida y a la propiedad de las personas. Esto es central debido a que otras formas de concebir la seguridad tienden a ignorar a la persona como sujeto y han colocado el interés sobre la comunidad, la Nación o el Estado. Dicho traslado en la atención ha sido de importancia en la esfera del gobierno, debido a que buena parte de la controversia alrededor de esta problemática surge de las acciones (formuladas o dejadas de formular) para disminuir las tasas de mortalidad o, en general, las situaciones de convivencia negativa1.
La seguridad ciudadana es competencia del gobierno municipal, como lo determina la Constitución Política de 1991 mediante la Ley 136 de 1994 (Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, y reformada por medio de la Ley 1551 de 2012) y el Decreto 1421 de 1993 para el Distrito Capital. Estas normas han venido desarrollando los principios de la descentralización y la autonomía municipal con respecto al Gobierno nacional enunciados por la Constitución Política de 1991, que definió los Planes de Desarrollo Municipal y Distrital como instrumento rector de planeación presupuestal y política. Los anteriores eventos se convierten en los puntos de ruptura que marcan el inicio del periodo escogido (1995) para Bogotá, Cali y Medellín, momento en el que formulan sus instrumentos correspondientes de planeación y se hacen directamente responsables de la gestión de la seguridad2. Estas tres ciudades, capitales de departamento, las tres más grandes del país en términos demográficos, son representativas del desarrollo municipal en términos de autonomía política y cuentan con presupuestos relativamente suficientes con los cuales sustentar su gestión administrativa, según lo presentado en los Planes Operativos Anuales de cada ciudad (ver Anexo 2).
Transcurridos casi treinta años desde la promulgación de la Constitución Política de 1991, de la Ley 136 de 1994 y el Decreto 1421 de 1993 (conocido como el Estatuto Orgánico para el Distrito Capital), es necesario identificar, clasificar y analizar la dinámica de la formulación de política pública en el sector de la seguridad ciudadana, para construir un discurso que se pueda denominar como una política pública formulada desde los Gobiernos locales para la intervención de la seguridad ciudadana3. A partir de la promulgación de los instrumentos legales mencionados, los Gobiernos municipales se ven abocados a enunciar una serie de estrategias de intervención sobre las situaciones de inseguridad en las ciudades, cuyo objetivo común es la respuesta a la demanda por mayor seguridad ciudadana; es decir, la intervención de una situación de inseguridad en una ciudad que contemple su resolución, mitigación o prevención. Es importante anotar que no existe en el periodo estudiado un documento, cuerpo o construcción que pueda denominarse “política pública de seguridad ciudadana”, sino que existen mecanismos y estrategias (formulaciones) que se modifican en el tiempo, al ajustarse a los cambios percibidos en el problema de la seguridad ciudadana (nuevas amenazas a la seguridad ciudadana, amenazas que ya no se conciben como tales o nuevas interpretaciones de cómo hacer frente a amenazas tradicionales), sugeridos por distintas entidades, de manera inercial y solo enunciados, más o menos explícitamente, en los planes de desarrollo de cada periodo.
Para determinar dicha dinámica, este trabajo se realiza a partir de las formulaciones propuestas en el periodo 1995-2012 en las ciudades de Bogotá, Medellín y Cali desde un análisis comparativo, con base en las variables que se describen más adelante. Con estos elementos se reconstruyen las dinámicas de las políticas públicas de seguridad ciudadana y se caracterizan sobre la base de unas tendencias generales sustentadas en sus valores, normas, imágenes y algoritmos más frecuentes. Desde la perspectiva del enfoque cognitivo, esto se refiere a la construcción de la relación global sectorial, elemento central en la definición en términos generales de una política pública.
Dado lo anterior, el enfoque teórico apropiado para esta investigación es el análisis cognitivo desarrollado por Pierre Muller (2010), que parte de la premisa de que una política pública es un intento por intervenir un campo de la sociedad particular; dicho de otra manera, es la forma que el Estado emplea para conducir a la población por un camino que considera correcto o adecuado. A esta acción se le denomina Relación Global Sectorial, y se define rápidamente como la articulación entre una realidad sectorial percibida (o referencial sectorial) y una realidad global esperada (o referencial global) a través de acciones concretas (o políticas públicas). Ello implica una fijación de objetivos que depende de la construcción social del problema, de sus consecuencias, de las formas de solucionarlo o afrontarlo y de los posibles escenarios a los que se quiere llegar. En este sentido, formular una política pública se trata de la relación que la sociedad establece con el mundo y de la serie de representaciones que se elaboran para actuar sobre lo real (Muller, 2010, p. 113). De esta manera, se encuentra que es en la etapa precisa de las formulaciones de la política pública en donde se puede analizar de manera más efectiva esta particular relación.
La formulación de la política pública se aborda como la etapa lógica en la cual las instituciones estatales o el sistema político institucional valoran alternativas, negocian, acuerdan y toman una decisión (Vargas, 1999, p. 73), que se formalizará como lineamiento vinculante por medio de un instrumento legal –generalmente un acuerdo municipal o un decreto–, y demuestran los compromisos que la administración local está dispuesta a asumir 4.
Los referenciales sectoriales que se construyen en este trabajo están compuestos por cuatro variables que se pueden reconocer en cada formulación de política pública: valor, norma, imagen y algoritmo. En primer lugar, el valor representa un conjunto de ideas que son priorizadas por encima y en detrimento de otros conjuntos al momento de tomar una decisión o llevar a cabo una acción. En segundo lugar, la norma representa un conjunto de ideas que determinan hacia dónde y cómo se debe orientar la acción. En tercer lugar, la imagen es la justificación de una política pública y se construye como una representación del razonamiento que lleva de la acción a tomar al efecto deseado. Por último, el algoritmo representa un razonamiento lógico que explica la acción como una respuesta necesaria ante una situación problemática5.
Si en cada formulación de política pública por gobierno se pueden reconocer las variables mencionadas, podría afirmarse que dentro de cada formulación existe igualmente un referencial sectorial, los cuales funcionan como base para la construcción de tendencias generales que permiten realizar una caracterización más imparcial (unbiased), completa y general de las formulaciones de política pública de seguridad ciudadana de Bogotá, Medellín y Cali entre 1995 y 2011. Con base en estas
