ruptura importante entre los gobiernos 1995-2003 y 2004-2011, particularmente al respecto del cambio de una mirada que se enfocaba en la cultura, la ley y la moral (cultura ciudadana) hacia una mirada que privilegiaba la política social, los factores objetivos y el desarrollo socioeconómico (seguridad humana).
Estas investigaciones son aproximaciones al origen de la demanda de seguridad ciudadana o, desde otros enfoques, al problema de la seguridad ciudadana. Por un lado, se ha identificado una situación objetiva, poco susceptible de controversia, como es la situación de delincuencia: presencia de actores cuya actividad económica, política o social involucra la comisión de delitos, en un espacio que propicia su aparición, conservación y dominio sobre otros actores. Por otro lado, existen múltiples explicaciones sobre la capacidad que tiene esta situación de persistir en el tiempo: factores objetivos (pobreza, marginalidad) y factores subjetivos (cultura ciudadana autoritaria, políticas incorrectas en alguna medida, conocimiento/información sobre la problemática).
Si se trata de caracterizar la política pública de seguridad ciudadana, los estudios mencionados parten de una suposición compartida: el problema de la inseguridad es real, y no está siendo resuelto por los Gobiernos locales. Desde esta perspectiva, el problema es en dónde (o a partir de qué actores) surge la dificultad del gobierno para llevar a cabo su mandato constitucional y deber legal de proteger los derechos humanos en sus respectivas poblaciones. Lo anterior también tiene un fin práctico: incidir en las políticas públicas futuras, en el sentido de hacer un diagnóstico de la situación problemática actual, observar obstáculos a la política pública y sugerir recomendaciones para la mejora basadas en lecciones aprendidas, experiencias exitosas o cambios de paradigma.
También tienen algo en común: cada estudio referencia diferentes elementos como base de su explicación para la ineficiencia de la administración pública al respecto del sector de la seguridad ciudadana. Para unos es corrupción, cooptación de las entidades públicas; para otros es corto alcance de las medidas, incapacidad para tomar decisiones correctas, y para otros es la dificultad de aprender, de construir sobre lo construido. Ello muestra que la seguridad ciudadana es un tema controversial, pues las políticas públicas planteadas para este sector fallan en identificar, delimitar y definir con claridad su problema real –generalmente asociado con los delincuentes o la pobreza–, por lo que la formulación de política no puede menos que ser difusa.
Este trabajo muestra que existen múltiples aproximaciones conceptuales y lineamientos de implementación en un mismo programa de gobierno; es decir, formas diferentes de concebir la seguridad ciudadana que no son excluyentes entre sí en la práctica al momento de la formulación de la política pública.
1.2. Conceptos y temas prioritarios
El problema de la política pública de seguridad ciudadana tiene variadas y diferentes características, ante las cuales el Gobierno ha respondido en el tiempo y en el espacio. Sin embargo, distintos investigadores han desarrollado algunos conceptos unificadores sobre los que se encuentra algún nivel de consenso al respecto de lo que la seguridad ciudadana debería ser (Rivas, 2005 y Torres, 2011).
1.2.1. Apropiación e institucionalización
Este proceso se entiende como el esfuerzo de Gobiernos locales por establecer oficinas, direcciones o entidades enteras encargadas exclusivamente de la gestión de la seguridad, lo que incluye la formulación de programas y proyectos, el relacionamiento con la Policía metropolitana (seccional de la Policía Nacional encargada de la jurisdicción de áreas metropolitanas: Bogotá, Valle de Aburrá y Regional Cali) y el afrontamiento de las situaciones de contingencia.
En este sentido, se describe como un proceso de apropiación por parte de los Gobiernos locales de la problemática de la seguridad ciudadana que requiere estrategias permanentes en el tiempo, o que se institucionalicen espacios especializados en el tema de la seguridad ciudadana con la asignación de atribuciones particulares definidas.
Por ejemplo, a comienzos de la década de 1990, en Cali se crea el programa Desarrollo, Seguridad y Paz (Desepaz), en Medellín se abre la Oficina de Paz y Convivencia y en Bogotá se instaura la Consejería para la Seguridad Ciudadana y la Convivencia. Asimismo, se implementan procesos de reforma al interior de los Gobiernos locales: en Cali la Secretaría de Gobierno, Seguridad y Convivencia; en Medellín la Secretaría de Seguridad, y en Bogotá el Centro de Estudios y Análisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana, parte de la Oficina de Asuntos de Convivencia y Seguridad Ciudadana.
Estos procesos, en los que se profundizará en el presente documento, evidencian la apropiación del tema de la seguridad ciudadana, en donde los gobiernos locales han asumido el liderazgo y la iniciativa en dicha problemática.
1.2.2. Implementación de sistemas de información
La construcción de estrategias dirigidas a la implementación de sistemas de información para prevenir y mitigar la inseguridad se enfoca en la elaboración de indicadores como tasa de homicidios, agregado de eventos delictivos, victimización, confianza en las instituciones, índice de temor ante el delito, por mencionar algunos. Para ello, en Bogotá se creó el SUIVD en 1995, en Cali, el Observatorio del Delito en 1992 y en Medellín, el Observatorio del Delito en 2009. Estos escenarios son de vital importancia debido a que el Gobierno local sustenta sus decisiones cada vez más en descripciones de la inseguridad derivadas de estos indicadores, lo que permitiría una mayor responsabilidad y eficiencia a la hora de establecer e implementar programas de intervención en el sector de la seguridad ciudadana.
Todavía hay deficiencias importantes en lo que se refiere a la evaluación de los programas, en la medida en que no se han hecho más allá de evaluaciones de resultados, las cuales no dan información adecuada del efecto marginal de los programas sobre las tendencias estructurales de las ciudades, ni dan cuenta del nivel de satisfacción de los ciudadanos que son sus sujetos de intervención. Esto no implica que el esfuerzo por estudiar, analizar y comprender los escenarios del delito y la violencia, y su impacto sobre la inseguridad ciudadana, sea en vano ni sea un progreso significativo, pues sin duda alguna lo es. Por lo demás, es una respuesta que ha dependido por entero de los gobiernos locales, dado que el Gobierno nacional no ha hecho esfuerzos por implementar estos escenarios de investigación, por lo menos durante el periodo estudiado. Puede afirmarse que la implementación de estos servicios corresponde a una perspectiva particular de la seguridad ciudadana, que no la percibe como estática sino como dinámica, susceptible de ser estudiada estadística y científicamente, más que como una aproximación enteramente administrativista.
1.2.3. Enfoques alternativos de tratamiento de la violencia
Dado que las formas tradicionales de respuesta represiva son monopolizadas por el Gobierno nacional, los Gobiernos locales han podido integrar nuevas concepciones de seguridad asociadas a tratamientos integrales-inclusivos de la violencia. Es el caso de Medellín, en donde se han llevado a cabo programas constantes de rehabilitación y reintegración de población victimaria, incluyendo desmovilizados de grupos alzados en armas, prevención de reclutamiento de menores y proyectos de desarrollo económico, los cuales intentan disminuir la propensión de las personas a cometer actos delictivos, mediante la vinculación de población vulnerable en proyectos constructivos de interés social. Por su parte, desde la Alcaldía de Antanas Mockus (1994-1996), Bogotá comienza a implementar programas sustentados bajo el enfoque de la “Cultura Ciudadana”, que intenta modificar los hábitos y las costumbres de la ciudadanía para disminuir la probabilidad de cometer y ser víctima de eventos delincuenciales. Entretanto, en Cali se ha evidenciado una aproximación epidemiológica al problema de la seguridad, encabezado por el Observatorio del Delito adscrito a la Alcaldía Municipal, por medio del cual se intentan disminuir los factores de riesgo que incentivan la comisión de delitos.
