1.3. Contexto sociohistórico
En este apartado se expondrán los principales indicadores para comprender la dinámica de la formulación de la Política Pública de Seguridad Ciudadana. Estos elementos son el contexto de análisis para entender las formulaciones de política pública de los gobiernos de Bogotá, Medellín y Cali, sustento para la construcción de categorías de comparación que servirán para el ejercicio de comparación y elaboración de tendencias generales. Esta dinámica ofrece una perspectiva al respecto de la situación de la seguridad en cada ciudad para el periodo escogido.
Se presentan a continuación los indicadores escogidos para describir el contexto de la seguridad ciudadana, los cuales dan cuenta de los denominados delitos de mayor impacto 6 : homicidios y tasa de homicidios, lesiones personales, hurto a persona, percepción de inseguridad y victimización. Con esto es posible detallar el escenario en el cual se encontraban las ciudades, en la medida en que dichos indicadores evidencien, por lo menos parcialmente, la situación problemática de inseguridad en las ciudades objeto de estudio.
La Política Pública de Seguridad Ciudadana se desarrolla en un territorio específico. En este documento se trabajará la ciudad como la jurisdicción en la cual el Gobierno local tiene atribuciones legales y políticas. Esta delimitación excluye las concepciones de la ciudad como incorporada en una región o como parte de un circuito económico que excede sus fronteras legales, e incluye lo rural y lo urbano dentro de una misma área de intervención. Lo anterior no tiene como objetivo negar esas concepciones, sino restringir el análisis al territorio sobre el cual el gobierno legal tiene la obligación y la responsabilidad de asumir la problemática de Seguridad Ciudadana, así como de dar respuestas que la enfrenten (ver figura 1).
Se puede afirmar que la dinámica de homicidios tiende significativamente a la baja (figura 1). Este dato no contiene ninguna proporción ni tasa asociada, es el número bruto de homicidios, lo cual sugiere que, independientemente de lo que suceda con la ciudad (en términos poblacionales), los homicidios han disminuido ostensiblemente. Ahora, esto no implica que la dinámica sea la misma para las tres ciudades, pues Cali ha tenido una situación de violencia sostenida en el tiempo, con un promedio de 1851 homicidios y una desviación estándar de 281,55, lo cual equivale a decir que la diferencia entre el año más alto y el más bajo no es más que 282 homicidios registrados. Entretanto, se aprecia una marcada diferencia si se la compara con la dinámica de las otras dos ciudades, cuyo comportamiento tiene tendencia decreciente sostenida, aun cuando es necesario tener cuidado con los puntos más bajos y más altos. Bogotá, con un promedio de 2329 homicidios por año, con una desviación estándar (D. E.) de 730,20, comienza la década de los noventa con una cantidad de homicidios muy alta, que va disminuyendo de manera sostenida hasta 2004, momento en el cual la disminución es de menor aceleración e incluso se presentan aumentos ligeros en los registros. Finalmente, el caso de Medellín es de mayor impacto: la caída en el número de homicidios entre 1990 y 1998 es muy significativa, lo mismo que, proporcionalmente, la caída entre 2002 y 2007-2008. Presenta un promedio de 3034 homicidios por año, con una desviación estándar de 1444,01, lo que permite sostener la afirmación anterior: a pesar de que Medellín ha presentado un cambio sustancial en la dinámica de homicidios (evidenciado en la diferencia entre el máximo y el mínimo), el número bruto que ha presentado en este indicador ha sido, de lejos, el más alto de las tres ciudades evaluadas en este caso7 (ver figura 2).
Figura 1. Total de homicidios por año en Bogotá, Medellín y Cali.
Fuente: elaboración propia a partir de CEACSC (2013); Alcaldía de Medellín (2012).
La tasa de homicidio de la figura 2 presenta la misma dinámica de la figura 1; sin embargo, deben hacerse algunas precisiones al respecto. En primera medida, la relación entre las ciudades cambia drásticamente. Por ejemplo, con miras al número bruto en 1990, Medellín presentaba algo más del doble que Bogotá (2,36 veces) y casi multiplicaba por cinco a Cali (4,92 veces), lo cual mostraba una característica importante del homicidio en Medellín y su intensidad; bajo la tasa de homicidios, esta relación se multiplica casi por siete para Bogotá (6,91) y por 0,7 para Cali. En otras palabras, dado que la tasa es una proporción entre los homicidios y la población total, a pesar de que Bogotá presenta un número muy alto de homicidios en la década de los noventa, su tasa se ve reducida significativamente por la cantidad creciente de personas que la habitan, lo que reduce el impacto de los homicidios en Bogotá y lo incrementa en Medellín, cuya población es menor. Ahora bien, la dinámica de los homicidios en Medellín y Bogotá es muy similar: desciende de una magnitud muy alta en la primera mitad de la década de los noventa y se estabiliza solo hacia la segunda mitad de la década de los dos mil; Cali, en cambio, presenta una tendencia constante en todo el periodo, con una magnitud similar a principios de la década de los noventa y a finales de la década de los dos mil, sin señales que sugieran aumentos o disminuciones en algún momento dentro de este periodo (ver figura 3).
Las lesiones personales muestran otra cara de la inseguridad en las ciudades. A pesar de los problemas de registro, denuncia y procesamiento de datos, la contribución de este indicador es visibilizar a las víctimas de situaciones que pudieron haber desembocado en un homicidio y poner de manifiesto diferentes formas de violencia: violencia política, violencia militar asociada al narcotráfico, violencia social, violencia doméstica, violencia contra la mujer, violencia difusa, entre otras (Suárez y otros, 2005).
Figura 2. Total de homicidios por año en Bogotá, Medellín y Cali por cada 100 000 habitantes.
Fuente: elaboración propia a partir de CEACSC (2013); Alcaldía de Medellín (2012).
Figura 3. Total de lesiones personales por año en Bogotá, Medellín y Cali.
Fuente: elaboración propia a partir de CEACSC (2013).
A partir de la figura 3 se puede afirmar que la tendencia en cuanto a lesiones personales es descendente hasta el año 2000, cuando empieza a aumentar para Bogotá y disminuye para Medellín; en cambio, Cali se mantiene constante hasta el año 2005, momento en el que empieza a crecer. Esta dinámica puede estar relacionada con el tamaño de la población: mientras que en Bogotá se presentan en promedio 6818 casos (D. E. 2085,21), en Medellín, 1771 (D. E. 543,75) y en Cali, 2764 (D. E. 1225,10), diferencias que son significativas y ponen a Bogotá en un nivel de mayor inseguridad que Medellín y Cali (ver figura 4).
Puede observarse en la figura 4 que el hurto en Bogotá ha disminuido en términos generales, aunque ha habido un aumento desde 2004; por su parte, Medellín ha sufrido un aumento entre 1999 y 2004, mientras que muestra una tendencia a permanecer entre 2004 y 2012; adicionalmente, Cali ha presentado un aumento importante desde 2004, pasando de 156 casos en 2004 a 1851 en 2005 y a 5517 en 2006, punto en el cual la tendencia parece permanecer constante, con incrementos de menor magnitud (ver figura 5).
