casi al olvido. Hoy, la mayor parte de los nuevos empleados públicos son contratados sin concurso ni calificación más allá de la lealtad a un grupo, facción o partido determinado. Una reforma electoral que no solucione al mismo tiempo los otros déficits institucionales sería entonces ineficiente y de corta vida.1
Cambios surgidos del consenso
En los países desarrollados, sobre todo luego de la segunda posguerra, las instituciones políticas suelen nacer fuertes. Se mantienen en el tiempo y las reglas que crean tienden a cumplirse, pues de lo contrario existen sanciones rápidas y ejemplificadoras. Esas instituciones son el resultado de un equilibrio político, en el que los actores relevantes opinan, negocian y votan, y esos acuerdos reflejan una distribución de poder, pensados en el largo plazo para generar un entorno de baja incertidumbre a pesar de eventuales cambios electorales y en las preferencias de los ciudadanos, incluso en materia económica. Pues, si se requieren cambios, también estos son debatidos en función de los dispositivos existentes, respetando el derecho de las minorías y contemplando el derecho al disenso.
En la Argentina, por el contrario, somos “reformadores seriales”. Las instituciones nacidas tras cada reforma no se respetan ni son duraderas. Ejemplos de este hiperactivismo de patas cortas son las votaciones a velocidad récord de políticas tan importantes como la privatización o la estatización del sistema de pensiones y de YPF, la Ley de Medios o los nuevos Códigos Civil y Procesal Penal.
Creemos, sin embargo, que la actual coyuntura presenta una oportunidad única para gestar un cambio institucional consensuado por gran parte de las fuerzas políticas más relevantes, que sea resistente a los embates de grupos de poder y en consecuencia constituya un compromiso más duradero. Así como la experiencia de la última dictadura cementó la idea en la población y en los actores políticos de que la democracia era el único camino para construir poder, la experiencia de los últimos años y los fracasos recurrentes están generando un consenso acerca de la necesidad de introducir cambios institucionales para que la democracia funcione en sus objetivos de elevar el bienestar general y disfrutar de los beneficios de la libertad.
Muchas veces se escucha hablar de “políticas de Estado”, que suelen referirse a aspectos operativos: ¿YPF tiene que ser estatal o privada? ¿Debe generalizarse la Asignación Universal por Hijo? Pensamos, por el contrario, que las políticas de Estado que se deben consensuar son las referidas a las reglas del juego más sensibles: el sistema electoral, de controles y el federalismo. Solo los nuevos incentivos que estos cambios institucionales impondrán sobre políticos y ciudadanos harán posible la implementación de políticas sociales y económicas efectivas y duraderas. Proponemos entonces modificar esos incentivos, para que los actores políticos, sociales y empresariales ganen también individualmente con comportamientos que promuevan una interacción estratégica mucho más virtuosa en términos de calidad democrática, desarrollo humano e inclusión.
Fortaleza vs. tamaño del sector público
Nuestra propuesta es ideológicamente neutra en el sentido de la clásica disputa entre Estado y mercado.
No incluye ninguna prescripción económica (excepto en lo referido al sistema de coparticipación, con fuerte impacto en el funcionamiento de las instituciones). No promueve un Estado más chico ni grande, ni a una economía más abierta o más cerrada, ni a más o menos regulación. La Argentina ya probó todas estas opciones y fracasó tanto en los intentos estatistas como en los aperturistas. Es más, es el país que más osciló, violentamente, de una política a la otra.
Tampoco incorporamos recetas sobre políticas sociales, como las educativas, de seguridad o de salud. Si bien son todos aspectos muy importantes para el bienestar y el crecimiento de un país, existen múltiples propuestas superadoras de las políticas actuales. También contamos con una vasta y rica experiencia comparada para aprender y enriquecer el debate, tanto en la región como en el resto del mundo en desarrollo. Nuestro planteo enfatiza que lo que falla en la Argentina es que, cualquiera sea la política que se quiera implementar, se lo hace de forma deficiente y no consistente en el tiempo como consecuencia de profundas fallas en el sistema institucional.
La Figura 2, tomada del autor Francis Fukuyama, expresa esta digresión entre el tamaño del Estado (conjunto de funciones y objetivos que asume un gobierno) y su fortaleza (capacidad institucional o habilidad para planificar y ejecutar políticas y para implementar –enforce– las leyes transparentemente). Los Estados Unidos se sitúan en el cuadrante I: Estado pequeño con alta capacidad institucional. Francia o Japón, en el cuadrante II: Estados grandes y alta capacidad. Argentina pasó del cuadrante III en los noventa al cuadrante IV hoy: Estado grande, altamente ineficiente. Creemos que es posible implementar un conjunto de reformas institucionales que nos lleven al cuadrante I o, teniendo en cuenta el actual consenso social pro estatista, seguramente al II.
Figura 2. Fortaleza vs. tamaño del Estado. Fuente: Fukuyama (2004).
Es urgente comenzar el proceso de cambio
La Argentina necesita emprender urgentemente un proceso de reforma de sus instituciones. El bajo crecimiento económico y las recurrentes crisis que generó en las últimas décadas la falta de una infraestructura institucional adecuada relegan cada vez más al país en el conjunto de las naciones y aumentan la desigualdad hasta niveles incompatibles con una sociedad democrática. Si seguimos en esta inercia, el país seguirá sin disfrutar los beneficios de la libertad.
De 1970 a 2014, el crecimiento promedio de la economía argentina fue del 2,4%, contra el 3,8% promedio (simple) de las economías latinoamericanas. Además de ser más bajo, fue 16% más volátil que en el resto de la región. Una comparación con países emergentes asiáticos nos dejaría aún mucho peor parados.
Como consecuencia, el PIB per cápita de la Argentina fue en 2010 apenas 30% más alto que en 1970. En el mismo período, en el resto de América latina creció 100%. Solo Venezuela tuvo un desempeño peor.
El bajo crecimiento, la recurrencia de grandes crisis y la mala calidad de las políticas públicas redundaron en las últimas décadas en un aumento notorio de la pobreza y la desigualdad, algo que ocurrió en pocos países de la región. El coeficiente de Gini, que mide la desigualdad del ingreso, es más alto en el país que a inicios de los noventa. En el mismo período, experimentó una baja sistemática en el Brasil, Chile y México.2 El porcentaje de hogares por debajo de la línea de pobreza era del 2,6% en 1974. Las sucesivas crisis económicas y posteriores recuperaciones hicieron que este indicador sufriera importantes fluctuaciones, pero la tendencia fue creciente: luego de subir abruptamente durante la crisis de 2001-2002, bajó al calor de la recuperación económica y de las políticas de distribución implementadas en la última década, pero comenzó a subir nuevamente desde 2012 a la fecha. Según el Observatorio de la Deuda Social de la Universidad Católica Argentina, se encontraba en el 18,3% de los hogares en 2014 (28,7% de la población).
De persistir esta mala performance, en los próximos treinta años el PIB de las demás economías latinoamericanas crecerá 50% más que el de la Argentina. Eso va a pasar a menos que modifiquemos las instituciones, en particular si consideramos que a fines de 2015 los desequilibrios económicos de nuestro país eran más profundos que los de la mayoría de la región, excepto Venezuela. Emprender un proceso de cambio es urgente.
Institucionalismo: del voluntarismo a la implementación efectiva
Los cambios propuestos en este libro se inscriben dentro de una larga tradición intelectual que ha ganado un fuerte impulso recientemente: el institucionalismo.
