qué fracasan las naciones, que intenta explicar las diferencias de riqueza de distintos países en función de un principio fundamental: si tienen instituciones inclusivas o extractivas.
Es importante destacar que un simple cambio de reglas y procedimientos no revertirá en sí mismo nuestro largo proceso de deterioro. El problema es que la Argentina está llena de reglas, que se han modificado muchas veces, pero que no se cumplen. Como en muchos otros países emergentes, las instituciones son débiles y predominan los acuerdos informales: reglas sociales compartidas, generalmente no escritas, creadas, comunicadas y hechas cumplir fuera de los mecanismos oficiales.
Como ejemplo de instituciones débiles, pensemos en la capacidad de control que la Auditoría General de la Nación tiene respecto del Poder Ejecutivo. Lo mismo ocurre con la Oficina Anticorrupción. Sin duda, la Argentina cuenta, en los papeles, con un conjunto amplio de mecanismos de control de los actos de los gobernantes. En la práctica, sin embargo, los sucesivos gobiernos se han visto poco limitados en su acción por estos organismos. Ese es un ejemplo de “institución débil”. Los procedimientos de aprobación de leyes en el Congreso y el funcionamiento interno de los partidos políticos, por su parte, son casos de “instituciones informales”. Sería esperable que las leyes se negociasen entre las bancadas oficialistas y opositoras en el Parlamento. Sin embargo, la práctica habitual es que la puja sea entre el PEN y los gobernadores, que luego “instruyen” a los diputados de sus provincias sobre “cómo votar”. Existe, por otra parte, un conjunto de órganos de conducción y decisión establecidos en la Ley de Partidos Políticos. Sin embargo, rara vez se reúnen y las reglas del partido se violan abiertamente todo el tiempo.
Cambiar las instituciones y su funcionamiento no es sencillo. El hecho de que muchas reglas y procedimientos no se cumplan y que existan mecanismos alternativos obedece a costumbres muy arraigadas y, más importante aún, a un conjunto de intereses muy fuertes que responden al actual equilibrio de poder dominado por el hiperpresidencialismo.
La experiencia internacional muestra, sin embargo, que es posible mejorar y fortalecer las instituciones, aunque sea un proceso costoso que lleva mucho tiempo. Existen tres fuerzas complementarias que permiten la transformación de instituciones informales:
1 Cambio de las instituciones formales donde haya que cambiarlas. Las modificaciones en las reglas de juego alteran costos y beneficios relativos de operar con viejas reglas informales, por lo que pueden llevar a mejoras en la operación real. En el caso de la Argentina, por ejemplo, la introducción de cambios en las reglas y los procedimientos electorales podrían producir una transformación en los incentivos de los legisladores para convertir al Congreso en un contrapeso eficaz al Poder Ejecutivo.
2 Cambios en la distribución de poder y recursos. Eventos externos producen cambios en la distribución de poder y recursos entre los distintos actores políticos, lo que debilita a los que se beneficiaban con un determinado statu quo. En la Argentina se identifican al menos dos fenómenos al respecto. El primero, relativamente nuevo y probablemente con una influencia real acotada, se hizo evidente con la crisis de la Resolución 125 en 2008, que mostró la fortaleza relativa del segmento agroexportador argentino y una alianza contingente e implícita con sectores urbanos de ingresos medios y altos. Los intereses de estos grupos se orientan hacia una mayor eficiencia estatal y una menor presión impositiva, y se oponen a los de otros sectores urbanos que han peleado históricamente por gravar al campo para redistribuir hacia grupos de menores ingresos. Esa convergencia de intereses no tuvo una expresión política clara y contundente (en este sentido, la coalición Cambiemos solo representa en forma parcial estos intereses). El segundo fenómeno es la oportunidad que podría brindar una nueva crisis macroeconómica o el comienzo de un nuevo gobierno que tenga el mandato o la vocación de transformar el país, aún más en el contexto de una nueva generación de dirigentes accediendo al poder. Estos factores podrían debilitar las redes clientelares profundizadas en los últimos años y abrir la posibilidad de implementar una agenda de cambios institucionales como los que sugerimos en este libro.
3 Cambios en las creencias y las experiencias. Si las creencias compartidas sobre costos y beneficios de las reglas vigentes cambian a lo largo del tiempo, puede entonces surgir la oportunidad para avanzar en un proceso de reformas institucionales. Steven Levitsky, profesor de la Universidad de Harvard, señala el rol que un gobierno particularmente abusivo o corrupto puede producir al respecto. La experiencia de los últimos años en la Argentina aumentó el consenso acerca de la necesidad de una mejora institucional, de limitar la discrecionalidad estatal y de disminuir la corrupción, del mismo modo que la última dictadura permitió construir un acuerdo básico sobre la democracia como forma de acceder al poder, y la crisis de 2001-2002, acerca de la necesidad del Estado de poner foco en los más necesitados con políticas solidarias que limiten, aunque no reduzcan del todo, la pobreza y la marginalidad.
Sin embargo, cuando comenzamos a pensar en este libro, hace ya más de dos años, nos cuestionábamos si no sería difícil convencer a la población general acerca de la importancia de estos temas. También nos preguntábamos cuál sería el incentivo de los principales líderes del Partido Justicialista, dominador de la escena política argentina desde hace décadas, para introducir cambios al sistema que le ha redituado amplios beneficios electorales. Sin embargo, los hechos de agosto de 2015 en Tucumán quizá permitan pensar mejor ambas preguntas. Las acusaciones de fraude y el uso obsceno del clientelismo durante la elección a gobernador de esa provincia pusieron la cuestión electoral en la agenda ciudadana y de los medios de comunicación. Esto constituye un incentivo novedoso al PJ y a todos los partidos para reformar el sistema electoral: si no se efectúa, se corre el riesgo de elegir gobernantes sin legitimidad de origen entre las clases medias, lo que haría imposible que se pueda gobernar de forma efectiva.
1. El presidente Julio A. Roca impulsó una reforma electoral en 1902 que implementó el voto por circunscripciones uninominales, con el objetivo de mejorar las instituciones. Este sistema se usó en las elecciones de 1904, sin éxito. El uso de las maquinarias partidarias y de recursos oficiales por parte de los gobernadores definieron la elección. Fue derogado en 1905.
2. El coeficiente de Gini compara la distribución del ingreso con una distribución teórica de perfecta igualdad. Toma valores entre 0 (perfecta igualdad) y 1 (perfecta desigualdad). Un nivel más alto denota una distribución del ingreso más desigual.
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