en numerosas ocasiones, en la práctica se trata de un marco analítico que se ha empleado poco en el estudio empírico de procesos de implementación.
En el marco de esta tercera generación también se han resaltado los estrechos vínculos que existen entre el diseño y la implementación de las políticas públicas. Diederik Vancoppenolle, Harald Sætren y Peter Hupe (2018), por ejemplo, han analizado cómo los procesos de implementación de programas parecidos en un mismo país pueden tener resultados contrastantes, cuando el diseño no contempla la combinación adecuada entre instrumentos de políticas, estructuras de implementación y grupos de beneficiarios. En este mismo sentido, Peter May (2018a) ha apuntado la importancia de tomar en cuenta las implicaciones que cada instrumento de política pública puede llegar a tener en la fase de implementación, así como en los públicos y grupos de actores que intervienen en dicho proceso. Aunque este tema ha sido una preocupación desde los inicios de esta literatura, las contribuciones de estos y otros autores son importantes porque discuten explícitamente las implicaciones que el diseño –particularmente, la selección de una u otra herramienta de intervención pública– puede llegar a tener en la operación de los programas públicos.
Por último, algunas otras contribuciones han tratado de destacar la influencia que los factores políticos pueden ejercer en los procesos de implementación. Paul Cairney (2018) ha estudiado cómo los procesos de devolución (descentralización) de facultades en el Reino Unido han desarrollado diversas expectativas, lógicas de acción y dinámicas de implementación regionales. Así, en un nuevo entorno de gobernanza, el grado de éxito en la implementación de ciertos programas puede depender tanto de las capacidades y grado de control de los implementadores, como de la participación y las actitudes de los grupos de presión participantes. De manera similar, Peter May (2018b) ha resaltado que el grado de éxito de las políticas públicas no solo tiene que ver con su diseño y las condiciones de implementación, sino con los marcos o regímenes que se construyen en torno a los programas para garantizar su legitimidad política y su sustentabilidad de largo plazo. Así, más allá de criterios puramente técnicos, ambos autores resaltan la importancia de pensar en el entorno político que rodea a las propuestas gubernamentales.
Aunque de los estudios de tercera generación han surgido aportaciones valiosas, en realidad resulta difícil saber cuáles han sido sus contribuciones más destacables. En primer lugar, si bien algunas de las publicaciones de los años ochenta a la fecha han empleado análisis cuantitativos y otras han tratado de desarrollar estudios comparativos (Hupe y Sætren, 2015; Winter, 2018), sería difícil afirmar que los ambiciosos objetivos planteados por Goggin han sido alcanzados por completo (Sætren, 2018). Por supuesto, uno podría cuestionar si esto es necesariamente malo, o si simplemente refleja la libertad con la que los estudiosos deciden impulsar sus agendas de investigación en función de sus propios intereses y no de las propuestas de sus colegas. En segundo lugar, algunos de los textos aquí incluidos (que cronológicamente formarían parte de esta tercera generación) en realidad replantean o sintetizan las discusiones que han cruzado a las otras dos generaciones. Es decir, no se trata de enfoques completamente nuevos. Esto podría reflejar, de nuevo, un genuino interés en acumular conocimientos más que una falta de creatividad de los académicos del área. Y, finalmente, porque resulta complicado definir no solo en qué momento inició esta generación, sino hasta cuándo podríamos decir que se extendió o se extiende. Por citar un ejemplo notorio, Michael Hill y Peter Hupe (2014) han escrito la tercera edición de su influyente texto sobre implementación en la segunda década del siglo XXI, es decir treinta años después de los escritos de Goggin. Sin embargo, ellos mismos ubican su esfuerzo intelectual como parte de esta tercera generación de afanes sintéticos. Søren Winter (2018), en cambio, afirma que lo interesante de estas generaciones es que en realidad uno puede formar parte de todas, según los temas explorados y las aproximaciones metodológicas empleadas. Por consiguiente, estamos frente a fronteras generacionales más bien difusas.
¿Hacia una cuarta generación?
Más allá de las cuestiones antes discutidas, en los últimos años se ha producido una serie de textos interesantes que parecieran estar dando un nuevo impulso al estudio de la implementación. Además, en las literaturas contemporáneas sobre administración, gestión y políticas públicas, los aspectos vinculados a la implementación han ido adquiriendo un lugar cada vez más central, aun cuando en muchos casos no se hable del tema usando los conceptos o los enfoques reseñados en este capítulo. Por todo ello, uno bien podría preguntarse si, como lo sugiere Michael Howlett (2018), estamos entrando en una cuarta generación de estudios en la materia. En realidad, es difícil identificar un común denominador en estas discusiones recientes y tampoco es posible ubicar un texto como el de Goggin, que haga un listado de propuestas sobre cómo avanzar en este campo de estudios. A pesar de ello, vale la pena ofrecer un breve recuento de esta literatura emergente, pues si algo demuestra es que la implementación sigue siendo un asunto de enorme importancia intelectual y práctica.
En el conjunto de nuevas aportaciones podrían destacarse, en primer lugar, los textos que proponen nuevos modelos analíticos. Stephanie Moulton y Jodi Sandfort (2017), por ejemplo, han propuesto usar el enfoque de los campos de acción estratégica. Esto implica pensar los procesos de implementación desde una perspectiva multinivel, en la cual se analizan las intervenciones de servicios públicos con la atención fija en cómo ciertas ideas/ propuestas introducen cambios en los públicos objetivo y cómo se van institucionalizando algunos procesos y métodos de coordinación en el proceso. Un elemento clave de todo esto tiene que ver con las interacciones de los participantes y, particularmente, con la forma en que le van dando sentido a sus acciones en cada uno de los campos de acción estratégica: nivel de la política pública, nivel organizacional y nivel de la provisión directa de servicios. Otra propuesta es la de Christopher Ansell, Eva Sørensen y Jacob Torfing (2017), quienes argumentan que la implementación puede tener mayor éxito al seguir un diseño colaborativo y adaptativo. Esto implica que los tomadores de decisiones estén en continua comunicación con los servidores públicos al nivel de la calle y con los actores sociales interesados en el programa o política pública en cuestión. A partir de ello, deben establecerse procesos de colaboración que permitan co-diseñar la política, siempre en función de las necesidades, las propuestas de solución y, en general, las ideas de todos los involucrados. Al mismo tiempo, el proceso debería traer consigo dinámicas de aprendizaje, formas de detectar oportunamente los problemas potenciales y, en general, procesos de implementación adaptativa en los cuales los bienes y servicios públicos en realidad acaben siendo co-producidos.
En segundo lugar, en años recientes se han desarrollado esfuerzos por entender la influencia que algunos factores y actores novedosos pudieran llegar a tener sobre los procesos de implementación. Aurélien Buffat (2018; Bovens y Zouridis, 2002) ha discutido cómo las nuevas tecnologías de la información y la comunicación pueden llevar, por un lado, a facilitar trámites y servicios, a quitar puntos de contacto innecesarios entre servidores públicos y ciudadanos, y a aumentar la cantidad y calidad de información para tomar mejores decisiones. Con ello, la implementación se vuelve claramente más eficaz y eficiente. Pero, por otro lado, estas nuevas tecnologías pudieran también estar reduciendo los ámbitos de discrecionalidad de los burócratas en el nivel de la calle, lo que da más información y control a sus superiores, pero al mismo tiempo afecta la capacidad de aquellos para adaptar los programas públicos a las necesidades de los usuarios. Por otra parte, en un texto reciente, Eva Thomann, Peter Hupe y Fritz Zager (2018) han explorado cómo los esquemas de rendición de cuentas que rodean a los procesos de implementación se han complejizado con la participación de nuevos actores privados. En ámbitos como la regulación, donde los procesos de inspección en ocasiones se apoyan en equipos de supervisores integrados por servidores públicos y expertos privados, estos últimos parecieran enfrentarse con importantes dilemas al tratar de conciliar la lógica de mercado y sus relaciones con sus clientes, con la lógica de las normas públicas.
En tercer lugar, en esta nueva oleada de estudios sobre implementación también han surgido nuevas aproximaciones téoricoconceptuales. En una serie de trabajos
