comprometidos y se alejan mentalmente de los programas públicos de los que son responsables. Dependiendo de si se sienten empoderados, de si consideran que la política pública tiene sentido, de su relación con la clientela que deben atender, entre otros elementos, los burócratas podrán sentirse más o menos interesados en desempeñar bien sus actividades y, por lo tanto, se preocuparán (o no) de garantizar que los objetivos de dicha política se cumplan. Michael Howlett (2018), por su parte, ha sugerido teorizar la implementación como algo que sea capaz de combinar la literatura tradicional sobre el tema con otros enfoques de la literatura sobre políticas públicas, como el enfoque de coaliciones promotoras o el enfoque de corrientes múltiples. Howlett argumenta que, al sumar las aportaciones analíticas de estas tres discusiones, sería posible dar más contenido teórico a los estudios de implementación, por ejemplo, al entenderla como un proceso con coyunturas críticas y puntos de entrelazamiento de diversas corrientes.
Por otra parte, en lo que toca a la implementación como un tema de actualidad discutido bajo otros términos, valdría la pena citar por lo menos dos áreas de estudio. La primera tiene que ver con la implementación como monitoreo, es decir como esa parte de la gestión que da seguimiento al desarrollo de los programas públicos. Este es un tema que suele vincularse más bien a la etapa de evaluación dentro del ciclo de las políticas públicas, pues la información arrojada por el monitoreo permite generar ciertos juicios de valor sobre el estado de los programas (Dussauge, 2016). Sin embargo, el proceso de definir metas y objetivos a alcanzar, la construcción de indicadores de tiempo/costo/cobertura o el diseño de esquemas de información periódica son claramente actividades relacionadas con la marcha cotidiana, es decir con la implementación de los programas públicos (Majone y Wildavsky, 1998). De hecho, el monitoreo es claramente tanto una forma de controlar mejor el funcionamiento los programas públicos (visión top-down), como un mecanismo para ajustar oportunamente los mecanismos del programa de cara a las situaciones particulares que se van enfrentando en la práctica (visión bottom-up).
Una segunda área que también tiene que ver directamente con la implementación, aunque parte de otros términos, es la del delivery o entrega de servicios públicos. Este concepto se ha empleado durante los últimos años en dos sentidos y niveles de análisis. El primero, y quizás el más conocido, es el de las delivery units, es decir las llamadas unidades de ejecución/gestión del cumplimiento o centros de gobierno (Lafuente y González, 2018). Este tipo de oficinas gubernamentales se han creado en diversas partes del mundo a partir de la pionera Prime Minister’s Delivery Unit, del gobierno británico de los 2000. La intención de dichas áreas ha sido fortalecer la coordinación interna del gobierno para asegurar una buena ejecución (implementación) de los programas prioritarios del gobierno en turno. Por otra parte, algunas discusiones recientes sobre capacidades administrativas y regulatorias han tratado de subrayar que los servidores públicos hoy en día necesitan delivery capacities (Lodge y Wegrich, 2014; Hupe y Hill, 2014; Lodge, Van Stolk, Batistella-Machado, Schweppenstedde y Stepanek, 2017). Dichas capacidades tienen que ver con la habilidad de los funcionarios tanto para entregar (deliver) los bienes y servicios públicos bajo su responsabilidad (cuando se trata de áreas de servicio), como para asegurarse de que los mandatos de sus organizaciones se cumplan según lo esperado (cuando se trata de áreas reguladoras). Así, de nuevo estamos frente a problemas de implementación que lo mismo preocupan a los grandes tomadores de decisiones (delivery top-down, por medio de unidades de gestión del cumplimiento u oficinas de centro de gobierno), que a los burócratas en trato directo con usuarios y regulados (delivery bottom-up, por medio de mejores capacidades de servicio y regulación).
Como puede notarse en este rápido recuento de trabajos y áreas de discusión de la última década, no pareciera haber un hilo conductor claro que nos permita hablar con certeza de una cuarta generación de estudios sobre implementación. Si acaso, el denominador común de estas literaturas es la riqueza y pluralidad de sus intereses. Lo que sí es posible notar es que, en la mayoría de los casos, se trata de esfuerzos menos preocupados por atender unos criterios específicos de progreso en el campo de estudios, que por seguir construyendo marcos teórico-analíticos, conceptos y análisis empíricos para entender mejor los procesos de implementación. Son también un conjunto de trabajos que apenas están surgiendo y que, por lo tanto, habrá que seguir de cerca para valorar si realmente constituyen aportaciones importantes en el mediano plazo. Sin embargo, lo que sí dejan en claro es que, a pesar de tantos años de investigación en la materia, la implementación sigue ocupando un lugar importante en las agendas académicas y profesionales de la administración y las políticas públicas.
Conclusiones
Este capítulo ha tratado de brindar una visión panorámica de los estudios de implementación de los últimos 45 años, desde las discusiones pioneras de Pressman y Wildavsky hasta algunas de las aportaciones más recientes en la literatura especializada. Sin tratar de ser exhaustivo ni demasiado esquemático, el texto ha introducido algunos de los principales autores y preocupaciones de este campo. En particular, se han sintetizado las tres generaciones de debates más conocidas y se ha discutido si actualmente está surgiendo una cuarta generación de estudios en la materia. Con todo ello, el capítulo ha mostrado que, si bien sería difícil pensar que contamos con una gran teoría de la implementación, el tema no ha perdido ni actualidad ni importancia con el paso de los años.
Para quienes se interesan en estudiar los procesos de implementación, este capítulo ofrece algunas pistas sobre los enfoques, los temas y los conceptos que pudieran guiar futuras discusiones teóricas o análisis empíricos detallados. Existe una amplia variedad de puntos de entrada al estudio de la implementación: de las perspectivas más jerarquizadas a las más horizontales, de las más formalizadas a las más actitudinales, de las experiencias concretas a los análisis comparados. Así, en realidad no hay una sola forma de estudiar la implementación, ni tampoco una que pueda considerarse mejor o más relevante. Sobre todo en regiones como la nuestra, lo interesante sería ver cómo la diversidad de marcos y preguntas de investigación aquí reseñados pudieran emplearse para entender mejor nuestros propios procesos de implementación. Sería, además, interesante conocer en qué medida las variables de la realidad político-administrativa latinoamericana, como los altos niveles de corrupción, la desconfianza en las instituciones públicas, las capacidades administrativas limitadas, los esquemas disfuncionales de relaciones intergubernamentales, o los poderosos grupos de interés, entre otros, vuelven aún más compleja la implementación de políticas y programas públicos (Cejudo, Pardo y Dussauge, 2019). Dicho eso, también sería muy valioso conocer si en nuestros países existen algunos otros factores que, por el contrario, hayan servido o estén ayudando a desarrollar exitosos procesos de implementación.
Por último, para quienes se preocupan por las dimensiones prácticas de la implementación, el capítulo probablemente no les ofrece un listado de recomendaciones o buenas prácticas que puedan ser empleados de forma inmediata. De hecho, aun cuando cada vez son más comunes las guías de implementación en todo el mundo, resultaría casi imposible delinear los principios de la buena implementación para todo momento y todo lugar. Cada programa y cada política son distintos y responden, además, a diversos contextos político-administrativos. En ese sentido, las respuestas en torno al proceso de implementación ideal dependerán de las preguntas planteadas por cada situación particular. Sin embargo, lo que sí podemos aprender de la literatura es que, aun cuando la implementación perfecta es imposible, la implementación fallida no tiene por qué ser un destino ineludible.
Hoy en día, sabemos que pensar en clave de implementación implica tomar en cuenta consideraciones de política pública –los vínculos entre diseño e implementación y el tipo de instrumentos a emplear según las circunstancias–, consideraciones temporales–los periodos de ejecución, las fases y las secuencias–, consideraciones espaciales –los ámbitos geográficos a tomar en cuenta y las poblaciones a atender–, consideraciones políticas –los intereses involucrados, los conflictos potenciales y los grupos opositores o de apoyo–, consideraciones sociales –las actitudes
