1999). Esto dará lugar al menos a tres fórmulas: una operación total de los privados y del tercer sector, concentrando la función de seguimiento y control de la implementación; una operación bajo actores públicos y privados, que animaría las lógicas de la competencia; y, finalmente, una operación por parte del Estado que, desde esta perspectiva es la menos deseable, pero que exige para su éxito la transformación de sus diseños organizacionales incluyendo la operación de las reglas del mercado; esto es especialmente evidente en la promoción de la descentralización como instrumento que permite la inclusión de las reglas del mercado en el sistema político y en la creación de unidades públicas que actúan bajo lógicas de competencia entre ellas, o la administración de bienes públicos a través de los intentos de cuantificación y monetización de los mismos.
Entre el top-down y el bottom-up
Ahora bien, en el nivel organizacional, los modelos se debatieron inicialmente entre dos extremos que dan cuenta del nivel de concentración de la decisión y que determinan la estructura organizacional. En un extremo están los modelos de arriba hacia abajo, y en el otro los de abajo hacia arriba (Elmore, 2003a). Sin embargo, el desarrollo de la teoría de sistemas y la teoría de redes marcaron nuevas posibilidades de comprensión de las lógicas institucionales y organizacionales. En este escenario aparecen los enfoques de redes, para algunos llamados enfoques híbridos (Revuelta, 2007) o de mezclas (Parsons, 2007), los cuales dan cuenta de perspectivas de análisis de los procesos de implementación que se alejan de los dos extremos de la clasificación fuerte.
Los enfoques de arriba hacia abajo están orientados desde la perspectiva racional burocrática, donde la responsabilidad de la implementación recae de manera central en el estado, y donde la atención organizacional se centra en la norma que estructura la lógica organizacional, basada en la centralización de la decisión, la jerarquía vertical, la estandarización de procesos y las líneas de autoridad y mecanismos de control. Los diseños institucionales y organizacionales del estado de bienestar y el estado benefactor son propios del modelo de arriba hacia abajo.
De esta manera, los modelos de implementación burocráticos racionales tienen las siguientes características: existe una separación entre la política y la administración –que implica la mirada tecnocrática y operativa del proceso de implementación–, así como estructuras centralizadas y jerárquicas que pretenden cerrar las brechas entre el mandato y la operación. De ahí que la estructura de mando se traduzca en un modelo organizacional, en el cual las decisiones y la resolución de conflictos se toman en los niveles altos de la organización y del Estado central; esto invisibiliza los niveles subnacionales en la operación de la política. Ahora bien, los niveles jerárquicos dependerán, entre otros elementos, de la especialización y división del trabajo y del rango de control, lo cual debe conjugarse con una definición mínima de puntos de decisión y aprobación para asegurar una mayor probabilidad de obtener procesos de implementación efectivos (Pressman y Wildavsky, 1998).
La norma se constituye en el eje de la implementación, en tanto define las condiciones formales del ejercicio y el acceso al poder político, esto es de los aspectos formales del régimen político, así como determina los fines, límites y principios con los que operan los dispositivos que dan cuenta de la implementación de las políticas.
Las críticas al modelo de implementación de arriba hacia abajo no solo se dan en el marco de sus supuestos –ausencia de variables políticas en la implementación, altos costos organizacionales, poca capacidad de adaptarse y responder al cambio, y sacrificio del resultado por el cumplimiento formal–, sino en el marco de la crisis mundial de la década de los setenta y ochenta, que encontraron en los problemas de las burocracias estatales razones para explicar la crisis.
Modelos de abajo hacia arriba (bottom-up)
Los modelos de abajo hacia arriba están centrados en los beneficios de la descentralización como modelo institucional y organizacional, que contribuye a la eficiencia y la eficacia de la acción pública. Por tanto, estos modelos conjugan elementos de legitimidad política con niveles de eficiencia de la provisión de bienes y servicios públicos. Esta eficiencia está representada, tanto en la disminución de los costos de la movilización de recursos y de las decisiones que las acompañan, como en una mayor correspondencia entre los bienes y servicios públicos demandados y la oferta institucional.
De igual forma, los modelos de abajo hacia arriba pretenden dar cuenta de una mejora en los niveles de legitimidad de la acción estatal, a través del impulso de estrategias de participación. Sin embargo, siempre están latentes los temores de desarticulación, pérdida de control, falta de unidad y consistencia de la acción pública.
Dentro de los modelos más ambiciosos propuestos para el diseño de procesos de implementación se encuentra el modelo de implementación por retroceso de Elmore (2003b). Este autor afirma que el diseño de la implementación debe partir del análisis del momento de encuentro entre decisiones privadas (familias, empresas) y acciones administrativas en la provisión y obtención de un bien o servicio. Así, el proceso de implementación toma como punto de partida el objetivo del programa o la política, el cual es definido en función de los cambios esperados en el comportamiento de los diversos actores. Posteriormente se deben resolver dos preguntas: “¿Qué capacidad tiene esta unidad para afectar el comportamiento al que apunta la política? y ¿Qué recursos requiere esta unidad para lograr ese efecto?” (Elmore, 2003b, p. 256). Estas preguntas se resuelven de manera iterativa escalando en los niveles organizacionales e institucionales de abajo hacia arriba, así las demandas de los flujos de recursos (conocimiento, autoridad, económicos, organizacionales, financieros), están en función de lograr la efectividad de la política en el punto de llegada, esto es donde se encuentra el bien y el servicio y la ciudadanía. (López Rodríguez, 2016).
En este sentido, el eje de la implementación lo constituye la estructuración de los diferentes niveles decisionales y, por tanto, de los niveles de discrecionalidad reconocidos a los diferentes actores. Así, el criterio de eficacia de la decisión es primordial, por tanto, se deben tomar decisiones en el nivel en el cual los problemas puedan ser resueltos.
La descentralización conduce necesariamente a la recomposición de los circuitos de decisión, debido al establecimiento y reconocimiento de nuevos escenarios de despliegue de las autonomías. En este punto, el reconocimiento y el ejercicio de las autonomías, es el de mayor tensión entre los diversos proyectos que promueven la descentralización como base de la implementación de las políticas públicas. Los alcances que adopta la descentralización están ligados a la estructura del régimen y del sistema político, en la medida en que establece aspectos como los niveles de gobierno, los circuitos de decisión política, la estructura de asignación de funciones y competencias, las bases de la financiación, entre otros; ello explica por qué la definición de estos elementos es central en la perspectiva de la implementación del Acuerdo de Paz de La Habana.
Modelos mixtos, híbridos o mezclas
Finalmente, entre los dos extremos están ubicados los modelos de implementación llamados mixtos, híbridos o de mezclas. Estos dan cuenta, no solo de la comprensión cambiante de la acción pública derivada de unos nuevos derroteros puestos en las necesidades del mercado capitalista, las demandas de democratización y de legitimación, sino de las limitaciones y potencialidades de la intervención directa del Estado, el cual sigue siendo una institución de concentración de poder. Por tanto, estos modelos colaborativos público-privados combinan el carácter dominante de las formas organizacionales burocráticas del Estado con la participación de los privados y organizaciones del tercer sector de orden nacional e internacional. Dentro de estos se encontrarán los enfoques de buen gobierno, enfoques de gobernanza –como la gobernanza robusta– y organizaciones policéntricas (Ostrom, 2005; López Rodríguez y Parra Hinojosa, 2010), redes (como las coaliciones promotoras de Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: Börzel, 1997; Zurbriggen, 2011) y mezclas.
