y de redes/comunitario.
Ahora bien, pensar estas nuevas posibilidades de implementación enriquece las posibilidades de la acción pública, especialmente las ligadas a una mayor pertinencia de la acción del Estado. Sin embargo, no superan por sí mismos los problemas de legitimidad política, eficiencia y transparencia del uso de recursos públicos o fortalecimiento de una cultura política democrática; más cuando los procesos de implementación están en el marco del desarrollo de mecanismos con vocación hacia el mercado. De esta manera, nuevamente se está ante el hecho del carácter político de los procesos de políticas, por cuanto las luchas y las tensiones políticas se revisten de nuevas formas y estrategias en el campo de la implementación.
La mirada de los procesos de implementación desde los diseños institucionales y organizacionales permite poner en el centro de la discusión los siguientes elementos:
• Análisis del régimen y del sistema político, porque determina elementos claves como la estructura y organización del Estado, niveles de descentralización, así como niveles de participación de los privados, los ciudadanos, las organizaciones sociales y comunitarias en los procesos de implementación.
• Identificación de actores institucionales y no institucionales en el proceso de implementación, tanto en el orden nacional como internacional.
• Estructura de responsabilidades, roles, competencias y funciones dentro del proceso de implementación en su nivel de gestión estratégica: la dirección del proceso de implementación en su gestión operativa, proceso de producción y entrega de los bienes y servicios.
• Modelo organizacional y lógicas de gestión estratégica y operativa.
Finalmente, en este punto es posible analizar dos elementos a la luz del inicio de la implementación de los acuerdos de La Habana: por un lado, la precariedad de las apuestas respecto a la transformación del régimen, en cuanto a la descentralización y la participación, y por otro, la ausencia de una propuesta de adecuación de la institucionalidad frente a los retos de corto y mediano plazo.
Variables de éxito
Frente a la pregunta recurrente ¿por qué fallan las políticas?, surgió una serie de reflexiones sobre los procesos de implementación que condujeron al desarrollo de modelos con elementos de orden normativo. Dichos elementos fueron constituidos en factores y condiciones de éxito que debían ser tenidos en cuenta en los procesos de implementación. La identificación de los factores o variables de éxito se presentan en consonancia con los modelos institucionales y organizacionales. Bajo una preferencia por un modelo burocrático, se privilegia el papel de la norma como factor de éxito; o bajo la preferencia de un modelo soportado en el modelo de la gerencia pública, se privilegia los mecanismos de reproducción del mercado como factor de éxito.
Ahora bien, la mirada de los procesos de implementación bajo una lógica de variables o factores de éxito permite hacer el llamado de atención sobre elementos que deben ser tenidos en cuenta, tanto en la construcción de las políticas como en el diseño de sistemas de monitoreo y seguimiento. Sin embargo, no son muy apropiados como marcos de análisis de procesos de implementación, en la medida en que no permiten comprender la lógica de estos.
Dentro de los modelos podemos encontrar los aportes de Donald Van Meter y Carl E. Van Horn; Paul A. Sabatier y Daniel A. Mazmanian, Martin Rein y Francine Rabinovitz, y Robert Stoker, así como los modelos de gobernanza, adaptación y aprendizaje.
Donald Van Meter y Carl E. Van Horn (1975)
Los autores establecieron un modelo sistémico para el estudio de la implementación, con base en una preocupación por la identificación de las razones que llevan a plantearse el buen o mal desempeño de las políticas y los programas públicos. Es decir, a indagar las razones que llevan a explicar determinados resultados obtenidos en la implementación. Su modelo recoge aportes de los estudios de la teoría de las organizaciones, evaluaciones de impacto y análisis de relaciones intergubernamentales, que lo llevan a la identificación del sistema de ejecución de políticas públicas.
Figura 1. El sistema de ejecución de las políticas.
Fuente: Van Horn y Van Meter (1975).
En el sistema se identifican seis componentes del proceso de implementación: el entorno del sistema, las demandas y recursos, el proceso de transformación, la política, los resultados y el proceso de retroalimentación. A partir de la descripción y análisis de este modelo, identificaron seis variables claves que determinan el éxito del proceso de la implementación: normas y objetivos de las políticas, los recursos de la política, la comunicación entre organizaciones y las actividades que obligan a la acción, las instancias responsables de la implementación, las condiciones del entorno y la actitud de los responsables de la implementación.
Por tanto, establece cómo las normas y los objetivos deben tener la capacidad de ser traducidos en indicadores de desempeño. Los recursos deben ser suficientes y la comunicación debe ser clara de forma que transmita las declaraciones políticas, así como los mecanismos de operacionalización, los cuales requieren de instrumentos de obligatoriedad que comprometan a las organizaciones como a los burócratas en sus diferentes niveles de jerarquía. Para ello, los procesos de asesoría, motivación y promoción de las situaciones de cooperación desempeñan un papel fundamental en la implementación.
Las relaciones entre las diferentes variables se establecen a través de hipótesis, que deben ser contrastadas con los procesos de implementación en una perspectiva diacrónica: en cada momento del proceso de la política, las hipótesis deben ser puestas a prueba por la naturaleza cambiante del proceso. Las relaciones entre las variables señaladas se establecen de manera lineal y muestran la importancia de la interdependencia entre variables para la comprensión del proceso y de su complejidad.
Paul A. Sabatier y Daniel A. Mazmanian (1993, 2003)
Estos autores proponen el modelo de gestión pública: un modelo de implementación de arriba hacia abajo, en el cual identifican tres categorías de factores de éxito: la tratabilidad del problema, la capacidad de la norma para estructurar el proceso de implementación, y las variables no normativas que implican buscar la continuidad del apoyo político y la favorabilidad de los cambios socioeconómicos y técnicos que condicionan la aceptación de la política por parte de los diversos actores (Sabatier y Mazmanian, 2003).
Dentro de la primera categoría (tratabilidad del problema), se encuentran las características del problema social que determinan de manera significativa la capacidad de los gobiernos de cumplir con los objetivos propuestos. Para definir el grado de tratabilidad de un problema, es necesario analizar si se cuenta con el conocimiento suficiente y las tecnologías apropiadas para su intervención, la diversidad de los comportamientos de las organizaciones y los individuos que requieren ser regulados, la dimensión de la población vinculada al problema social y la dimensión de los cambios de comportamiento esperados. De esta forma, Sabatier y Mazmanian consideran que un problema público tiene un alto nivel de tratabilidad y, por tanto, mayores posibilidades de una implementación exitosa cuando hay gran conocimiento y tecnología alrededor del problema, los grupos sociales no tienen gran diversidad, afecta a un sector minoritario de la población y los cambios de comportamiento requeridos son pocos.
Una segunda categoría de factores que condicionan la implementación se refieren a la capacidad de la norma para estructurar el proceso de implementación. Sabatier y Mazmanian consideran que las estructuras normativas concretan el mandato de los gobiernos y determinan los procesos de implementación a través de la fijación de objetivos,
