más ligada a la intencionalidad, en términos de la proyección de la acción, que al análisis de causalidad propio de los análisis de políticas públicas, que implica una mirada lineal del tiempo y que señala al pasado como determinante del presente. De esta manera, la implementación debe plantearse como la posibilidad de hacer el futuro hoy; se centra en la proyección de la acción como construcción social hoy.
Tercero, la generación de un discurso de base consistente, coherente y homogénea, que soporte los procesos de coordinación a nivel institucional de tal forma que contribuya a la generación de sinergias para ampliar el alcance de la acción institucional. Como fue anotado arriba, la imposibilidad de mecanismos verticales y taxativos de control exige del desarrollo principios y criterios conocidos y compartidos que orienten la acción pública.
Cuarto, la reflexión sobre los instrumentos de intervención y su impacto en la generación de autonomías y transformaciones sociales, o de efectos perversos que profundizan la problemática social. En este punto, es fundamental analizar la profunda tensión que existe entre estrategias de legitimación del orden y de acumulación –en términos del mantenimiento de los sistemas de acumulación y ganancia–, y las estrategias de carácter emancipatorio.
Quinto, la superación de las limitaciones de la acción pública, especialmente en términos de su pertinencia y oportunidad derivada de la lógica sectorial, que implica segmentación y pérdida de sinergias institucionales.
Ahora bien, poder evidenciar estos retos implica, además, dimensionarlos como tareas pendientes del proyecto de transformación del régimen político, propuesto por la Constitución Política de 1991, y por las demandas de transformación social e institucional de las comunidades –especialmente, aquellas que han vivido de manera directa el conflicto armado en Colombia–. Este es el propósito del apartado siguiente.
Descentralización y una mirada desde el territorio: Tareas pendientes en los procesos de implementación
Este apartado recoge la reflexión de participantes en los Consejos Municipales de Política Social de los municipios de Pueblo Bello, Valledupar, El Copey y Bosconia, en el departamento del Cesar, y en el municipio de San Carlos, del departamento de Antioquia, durante el periodo comprendido entre septiembre de 2010 y agosto de 2011. Fue sustentada en proceso de discusión y reflexión sobre la realidad municipal y el compromiso frente a las políticas sociales en los procesos de construcción de paz, con el apoyo del Programa Promoción de la Convivencia del Fondo de Justicia Transicional (2011). Su pertinencia es absoluta, no solo por el escenario territorial sino por la reflexión sobre la reconciliación y la necesidad de la construcción de la paz desde los territorios.
Los participantes del proceso fueron los actores institucionales del orden nacional y departamental, pero especialmente del orden municipal, así como representantes de las organizaciones de la sociedad civil –entre ellas, de manera especial, las víctimas del conflicto armado y organizaciones gremiales de los municipios con experiencias o intereses alrededor de las políticas sociales.
En este marco, son presentados de manera alterna tanto los ejes conceptuales de discusión como las tensiones derivadas de estos. De esta forma, fueron evidenciados aspectos de cómo se viven y perciben las políticas públicas en los municipios, y con ello fue posible brindar elementos orientadores sobre las preguntas ¿cómo se implementan las políticas públicas en Colombia? y ¿cuáles son las tensiones que se deben superar para que estas políticas contribuyan a los procesos de construcción de paz?
En términos conceptuales se identificaron tres campos relacionales, soportados en tres triadas de análisis que orientaron el proceso de reflexión. Estas son: gobierno territorial, realidad territorial y política social.
Triada uno. Gobierno territorial: territorio, autonomía territorial y descentralización.
Triada dos. Realidad territorial: desarrollo, democracia, proyectos de futuro territorial.
Triada tres. Política social, enfoque diferencial y políticas públicas.
La utilización de las triadas como dispositivo explicativo quiere señalar que los procesos o los fenómenos sujetos de análisis se dan, al menos, en el campo de relaciones de los referentes que construyen la triada. Es así como analizar el gobierno territorial, y en este caso el gobierno municipal, se da alrededor de comprender las relaciones que se construyen entre las concepciones y los mecanismos operativos que definen el territorio, la autonomía territorial y una estructura de descentralización del Estado. El acercamiento a la realidad territorial ocurre a partir de la discusión sobre desarrollo; específicamente, sobre modelos y propuestas de desarrollo –tanto desde el orden hegemónico como del territorio–, participación democrática y su configuración con los proyectos de futuro territorial. Bajo la tercera triada son analizados los instrumentos de intervención: hay una distinción en el campo de las políticas públicas como instrumentos de intervención, instrumentos de gobierno y, fundamentalmente, instrumentos de transformación desde el marco de la autonomía territorial.
Gobierno territorial: territorio, autonomía territorial y descentralización
Los municipios se convirtieron en eje del proceso de descentralización que Colombia empezó a transitar hace más de treinta años. Ello significó una transformación fundamental en la institucionalización del Estado en el territorio, que significó el reconocimiento y formalización de nuevos ámbitos de poder.
Por tanto, la descentralización es un proceso complejo que sirve y se sirve de varios propósitos, como la reconfiguración del poder territorial, la legitimación del Estado vía apertura política, la focalización de los conflictos, el logro de la eficiencia de la acción estatal y la reducción del déficit fiscal. Como se observa, la descentralización, lejos de ser un concepto unívoco, plantea discusiones teóricas y de acción política de diversa índole. Sin embargo, podemos identificar como denominador común algunas ventajas que le son reconocidas:
• Un establecimiento de nuevas relaciones Estado-sociedad civil, caracterizadas por una mayor cercanía traducida en la participación de los ciudadanos en las decisiones públicas, en la incidencia en la obtención de recursos y asignación del gasto, o en la existencia de mecanismos de control ciudadano y estatal.
• Los procesos de descentralización privilegian el desarrollo de nuevos espacios de participación y organización política de la sociedad.
• El logro de mayor eficiencia y eficacia del Estado, gracias a una mayor articulación entre las demandas ciudadanas y las formas de provisión de bienes y servicios.
• El proceso de descentralización implica un cambio en la estructura y funcionalidad de la Administración pública y de sus procesos de gestión.
A partir de estos planteamientos, fueron evidentes las siguientes tensiones:
• La formalidad del proceso de descentralización y su debilidad en, al menos, dos aspectos. Primero, una debilidad institucional que atraviesa el nivel nacional, se concreta y se vive en el nivel municipal, y evidencia la falta de coherencia y consistencia de los contenidos de las políticas agenciadas por diferentes entidades del orden nacional y departamental, por sus bajos niveles de coordinación y articulación. Segundo, unas reformas erigidas como contrarreformas al proceso descentralizador en el plano fiscal, en el plano de asignación de funciones y competencias –como por ejemplo en el sector de agua potable, y en el desarrollo de la política social –como el Programa Unidos, programa social dirigido y operado directamente desde el nivel nacional–.
• La declaración formal del municipio como eje del Estado descentralizado
