relación Estado/sociedad/mercado. Estos cambios significaron una transformación del mapa geopolítico, un redimensionamiento del papel del Estado, la reorganización de la economía capitalista y la primacía de los impulsos democratizadores. En especial en América Latina ha significado una amplia discusión entre gobernabilidad y gobernanza: con este último concepto se señaló una clara identificación con escenarios de democracia frente a los autoritarismos vividos en el continente, justificados muchos de ellos por la necesidad de mantener la gobernabilidad. Asimismo, la gobernanza debe ser leída en relación con los cambios estructurales hacia el modelo neoliberal y las nuevas condiciones para la financiación del desarrollo (Launay, 2005).
De esta forma, el modelo de buen gobierno identifica como elementos claves de la implementación de las políticas públicas: la capacidad de dirección y control del Estado, más que su capacidad de operador (Osborne y Gaebler, 1994); vocación hacia el mercado –esto implica primacía en la implementación de estrategias orientadas a la prestación de bienes y servicios públicos a través de los privados, así como el diseño de mercados institucionales–; ampliación de los canales de participación y vocación hacia los resultados; coordinación y concertación; y descentralización como dispositivo de estructuración institucional y organizacional.
Así el modelo de buen gobierno o gobernanza se constituye hoy en un referente fundamental de implementación de políticas públicas. Sin embargo, son varios los elementos que no son resueltos, especialmente en contextos institucionales y sociopolíticos como los latinoamericanos. Por un lado, es posible señalar algunos elementos para la reflexión.
Primero, con Jessop (1999) se puede afirmar que, efectivamente, el modelo de buen gobierno no soluciona la contradicción entre capital y trabajo. Por tanto, el conflicto social sigue vigente y se expresa de manera concreta entre los balances evaluativos satisfactorios de las políticas públicas y la continuidad de los problemas sociales. Esto se expresa, hoy más que nunca, en la fragilidad de las economías, el aumento de la desigualdad y la validez de las luchas de las organizaciones y movimientos sociales. Segundo, el marco de las condiciones de sistemas democráticos no consolidados impide una amplia participación de sectores sociales y comunitarios. Estos, a su vez, están en clara desventaja de representación, participación e incluso de competencia frente a los privados. Así, los altos niveles de concentración de la riqueza y asimetrías sociopolíticas se traducen, no solo en un bajo grado de incidencia política e institucional, sino en desventajas para competir en el marco de los mecanismos dispuestos para la provisión de bienes y servicios públicos. Tercero, frente a referentes difusos respecto a las lógicas de lo público, el andamiaje de implementación con orientación hacia el mercado termina por perder de vista la identidad de las lógicas de lo público y las lógicas de legitimidad política.
Como fue señalado arriba, si bien existen límites en los análisis propuestos por los estudios que intentan identificar variables y factores de éxito, tienen un potencial en términos de constituirse en llamados de atención sobre aspectos a tener en cuenta en los procesos de implementación. Su utilidad radica en las ideas para reajustar los procesos de implementación del Acuerdo de Paz, que sin lugar a dudas requieren de soportes políticos e institucionales y por tanto transformaciones tanto del régimen político como de la orientación política y operativa de la administración pública.
De esta manera, el momento por el que atraviesa Colombia con la implementación de los acuerdos de paz ha señalado la importancia de los procesos de implementación. No es suficiente con la aprobación de una propuesta política, ya sea un plan, un programa o una política, sino que es necesario asegurar su viabilidad en términos de operación. Su importancia radica en que pone a prueba la construcción de la política en al menos cinco aspectos (López Rodríguez, 2016), como lo veremos en el siguiente apartado.
Importancia del proceso de implementación
La importancia de los procesos de implementación de las políticas públicas radica en que pone a prueba, al menos, cuatro aspectos de los procesos de construcción de estas: primero, el marco conceptual y normativo que sustenta la política; segundo, la correlación de fuerzas sociales y políticas que generaron el punto de equilibrio que dio origen a la política; tercero, la capacidad de traducción institucional de la problemática y los fines propuestos socialmente; y cuarto, la capacidad institucional en la movilización de recursos, de tal manera que asegure el cumplimiento de los propósitos de la política.
El marco conceptual y normativo que sustenta la política
Los procesos de implementación validan o invalidan los soportes conceptuales o, dicho de otra manera, la teoría de cambio sobre los cuales ha sido construida la política pública. Esto implica que, desde la perspectiva académica, pone a prueba la validez externa del marco conceptual; pero, desde la perspectiva social, lo que pone a prueba es la pertinencia de la acción estatal para dar cuenta de los problemas sociales. De esta manera, los resultados tempranos esperados en los procesos de implementación generan las primeras evidencias del marco conceptual y normativo. La identificación de estos dos criterios: validez externa del marco conceptual así como su pertinencia, exige ejercicios y estrategias claramente orientadas a la investigación social, partiendo de la premisa del constante cambio y transformación social; tener presente que lo que hoy se constituye como un problema mañana posiblemente no lo será, o que este será definido socialmente desde otra perspectiva, o que la propia intervención generará efectos colaterales y transformará la dinámica del problema.
Por tanto, para el desarrollo de los procesos de implementación es necesario crear y desarrollar mecanismos que permitan el incremento de la inteligencia sobre el problema. Esto implica el desarrollo de alianzas con universidades, centros de investigación, la creación y fortalecimiento de observatorios, sistemas de monitoreo y seguimiento, y evaluaciones concomitantes, para fortalecer el componente analítico e investigativo que exigen los procesos de implementación como momentos de reformulación.
La implementación de los acuerdos de paz de La Habana ha señalado, de manera pronta, las brechas profundas entre la apuesta por el cambio social y la capacidad institucional para adelantar su implementación, con lo cual ha dejado en evidencia su debilidad. Por otro lado, es importante tener en cuenta que, en casos como el que nos ocupa y muchos otros, no es posible identificar la coherencia interna entre marco conceptual y acciones de política y, por tanto, no es posible valorar adecuadamente su validez externa. Sin embargo, la pertinencia de la política empieza a señalar transformaciones tempranas, como algunos indicadores propios de la intensidad del conflicto que dan cuenta de la validez del proceso de paz, aunque claramente no determinan su sostenibilidad en el tiempo.
La correlación de fuerzas sociales y políticas que generaron el punto de equilibrio que dio origen a la política
La existencia y sostenibilidad de una apuesta de acción pública se debe a la confluencia, en un espacio y tiempo determinados, de la puesta en común de diversos proyectos políticos soportados en los recursos de poder de diversos actores. Esto implica que la viabilidad de la acción pública, en términos políticos, está determinada por los niveles de acuerdo o desacuerdo, los recursos de poder que tengan cada uno de los sujetos interesados en esta, así como su posición y nivel de apoyo. En esta medida, acuerdos, fuerza de los actores y su posición con respecto a la política se constituyen en algunas de las variables importantes que deben estar puestas bajo la lupa, con el ánimo de construir viabilidad política, no solo para el momento de la decisión sino para la implementación.
De esta manera, el análisis estratégico –es decir, el análisis de viabilidad política y social– es un ejercicio permanente en el proceso de implementación u operación (Matus, 1990). Este análisis implica el desarrollo de capacidades de orden social, político, institucional y económico, que permitan generar nuevos equilibrios y den sostenibilidad a la política.
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